Тенденції розвитку та функціонування інституту місцевого самоврядування в Україні в умовах модернізації
суспільно-політичних відносин
Світлана Була, Львівський національний університет імені Івана Франка
Самоврядування притаманне тією чи іншою мірою будь-якому суспільству, чи суспільному ладу, різниця полягає лише у ступені його реального прояву. Після останніх президентських виборів значна увага приділяється саме місцевому самоврядуванню, оскільки реалізація його розвитку є однією з найважливіших ознак будь-якої демократичної держави.
Самоврядування – основа демократичного суспільства. Демократія і громадянське суспільство починається з територіальної громади, а місцеве самоврядування є суттєвим елементом як демократії, так і громадянського суспільства, а міцним фундаментом становлення цього суспільства є територіальна громада. Саме тому інститут самоврядування – це не лише форма децентралізації держави, тобто передачі завдань і повноважень державній адміністрації (в тому числі і підрозділів на місцях) а й механізм суспільно-політичного ладу.
Компромісним началом між централізмом і демократією в устрої сучасних держав виступає, якщо можна так висловитись, контрольована децентралізація (власні (самоврядні) повноваження) та деконцентрація влади (делеговані повноваження) Як прояв останньої можна розглядати місцеве самоврядування. Його рівні не однакові в різних державах, кожна із них, враховуючи свою специфіку, визначає територію і сфери діяльності самоврядних органів.
Сучасна теорія державного і муніципального управління розглядає місцеве самоврядування, як правило, крізь призму таких понять, як децентралізація і деконцентрація державної влади. В загальному вигляді їх різниця полягає в тому, що деконцентрація – передача частини державних повноважень призначеним з центру чиновникам, а також роздріб влади одного рівня; децентралізація це передача центром окремих власних повноважень місцевим (регіональним) органам самоуправління, самостійним публічно-правовим інститутам, які не входять в систему державної влади.[1.,3]
Децентралізація полягає в передачі прав на прийняття рішень не просто представникам центральної влади, а органам, які не є в ієрархічній залежності центральними органами влади і які часто вибираються зацікавленими громадянами. У рамках цієї концепції громада та органи місцевого самоврядування набувають лише певної правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії в межах повноважень, визначених законодавством стосовно системи центральних та місцевих органів державної влади.
Отже, самоврядування є засобом здійснення на місцевому рівні державних функцій щодо громадських справ, з тією лише різницею, що ці функції реалізуються за допомогою специфічних, так званих “роздержавлених” суб’єктів – органів місцевого самоврядування. У межах держави місцеве самоврядування є уніфікованою системою, адже єдине законодавство якихось суттєвих регіональних відмінностей у місцевому самоврядування практично не допускає. В теорії та практиці розрізняють дві форми децентралізації: 1) демократична децентралізація, коли йдеться про еволюцію частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць (територіа-льних громад, територіальних колективів) та тих органів, які воно обирає, тобто місцеве самоврядування; 2) адміністративна децентралізація – створення на місцях спеціальних урядових органів (префектур, місцевих державних адміністрацій) та наділення їх повноваженням по здійсненню виконавчої влади. Це не стільки децентралізація виконавчої влади скільки делегування її функцій і повноважень по вертикалі згори вниз. Вибір форм децентралізації багато в чому залежить від того, як держава в особі політичних сил, що перебувають при владі, ставиться до місцевого самоврядування, наскільки вона довіряє своєму населенню та тим органам, які воно обирає, управляти місцевими справами самостійно, наскільки саме населення готове до здійснення цієї місії.
Проте і деконцентрація і децентралізація мають декілька спільних моментів, будучи двома різними видами зміщення повноважень з центру на місця. В той же час між ними існує важлива різниця. Деконцентрація – це лише техніка управління, яка сама по собі не однозначна розвитку демократії, оскільки вона зберігає всю адміністрацію в підпорядкуванні центральній або її представників. При децентралізації відбувається безпосереднє відчуження повноважень держави на користь місцевого управління.
Органи місцевого самоврядування, виконуючи волю громади, відстоюють її інтереси та опікуються громадянами, а органи державної влади, насамперед, проводять державну політику та виступають арбітром балансу інтересів людини, суспільства, навколишнього середовища і держави.
Демократія – єдина форма політичної організації суспільства, яка може дати простір для реалізації всього різноманіття соціальних інтересів, а тим самим і для розвитку людських сил як самоцілі суспільного розвитку.
Зважаючи на схильність центральної влади до корупції, самоврядування постійно виконує по відношенню до неї роль контролера. У випадку, коли центральні органи держави до цього не надавались, самоврядування сприяло розподілу властей і виробленню противаг проти надмірної централізації та концентрації влади, зловживань нею з боку людей, що при ній перебувають.
В умовах класового розшарування суспільства демократія означає лише форму організації держави, форму, в якій завжди представляються відповідні привілеї, права і можливості, перш за все тим, хто відноситься до панівного класу. Різноманіття соціальних інтересів і між класами і в середині класів – основа політичної боротьби в суспільстві, яка найбільш вигідним способом вирішується в демократії. Влада використовує багато своїх якостей, щоб тримати “в руках” демократію, не даючи можливості народу використати її реальний потенціал.
Демократія – це політична форма організації влади в державі, тоді як самоврядування орієнтоване на громадські засади самоорганізації, звідси є поява нового суб’єкта в системі управління – територіальної громади. Між демократією, що є суто державною формою правління і самоврядуванням як формою територіальної самодіяльності громад, існує нерозривний зв’язок, завдяки якому обидві системи взаємодоповнюють одна одну. Але між демократією як формою державного правління та організації влади і місцевим самоврядуванням є й істотні відмінності, щоправда, не стільки за суттю, скільки за формою. Поряд з цими розбіжностями слід відзначити, що між ними існує більше спільного, ніж відмінного і чимало історичних форм самоврядування будуються власне на тих самих засадах, що й демократія. Перш за все, - це принцип формальної рівності, вільного волевиявлення інтересів, підпорядкованість меншості більшості, поєднання елементів представництва і прямого волевиявлення.
Головною ознакою чи ціллю перебудови є відродження демократії. І важливим засобом повинно бути формування правової держави. Демократія в реальному житті є не тільки формою організації державної влади але і міркою народовладдя. Міркою, яка показує наскільки народ безпосередньо має можливість керувати самим собою, реалізувати свою владу і свої соціальні інтереси. Утвердження самоврядування в суспільстві як форми реалізації соціальних інтересів і державної влади можливе тільки при розгортанні демократії на базі економічних перетворень. В демократії не людина існує для закону, а закон існує для людини; законом є людське буття. Характер відносин між населенням та державою – ключовий фактор демократії будь-якого типу, який виявляє її сутність, ступінь та форму в конкретній державі.
Місцеве самоврядування можна розуміти як поєднання форм безпосередньої демократії, коли саме населення вирішує справи місцевого значення і представницької демократії, коли ці справи вирішуються через систему органів влади та посадових осіб, що формуються шляхом виборів територіальною громадою. Місцеве самоврядування є одним із визначальних елементів демократичного устрою країни.
Громадянське суспільство є демократичною формою самоорганізації народу, яка залежить від його культурно-історичних, релігійних, соціально-психологічних особливостей чи ментальності, і тоді державу, що відповідає такому етапу розвитку, можна вважати державою загального добробуту.
Ціллю децентралізації влади було створення більш раціональної системи управління державою, створення умов для більш ефективного функціонування органів суспільної влади.
Місцеве самоврядування являє собою нову “публічність”, яка порівняно з державою може змінювати характер зв’язків суб’єктів та об’єктів управління. Порівняно з державою, місцеве самоврядування рівноправний суб’єкт управління, який є самостійним в своїх повноваженнях.
Багато хто сприймає місцеве самоврядування як структуру поза політикою, що існує або для того, щоб якнайкраще забезпечувати потреби громадян, які проживають у межах місцевої спільноти, або для того, щоб виконувати вимоги центрального правління. При цьому, очевидно, вихідним є припущення, що в середині місцевої спільноти відсутні розбіжності інтересів, тобто, що там немає конфліктів, а якщо і є, то вони породжені політикою і політиками.
Місцеве самоврядування не є підрозділом центрального уряду, оскільки між його чиновниками та чиновниками на місцях відсутня система прямих ієрархічних зв’язків, не існує також якоїсь єдиної ієрархії громадських послуг, яка б об’єднувала усіх чиновників обох рівнів влади. Оскільки кожне місцеве самоврядування є окремою корпорацією і немає єдиної управлінської структури, яка б їх пов’язувала, то й не існує єдиної місцевої системи громадських послуг навіть в межах одного підпорядкування центру.
Центральна влада може впливати на місцеве самоврядування через субсидії, обмежувати їх автономію, регуляторний режим або режим санкціонування, може навіть усувати їх законодавчим шляхом, в свою чергу місцеві інтереси постійно намагаються впливати на центральну владу. Місцеві самоврядування часто прагнуть об’єднатися для того, щоб пробувати впливати на рішення центральної влади, створюючи для цього організації, які діють відносно центральної влади як групи інтересів й виконують роль механізмів для обміну інформацією між місцевим самоврядуванням[2.,32-33]
Зв’язок органів місцевого самоврядування з інститутами прямої демократії багатогранний. Можна стверджувати, що пряма демократія є своєрідною кореневою системою народного представництва і одночасно служить “важелем” його впливу на управління державними справами. Дійсно, інститути прямої демократії, перш за все вибори, звіти депутатів та виконавчих органів перед населенням, покази виборців забезпечують формуванню Рад і підтриманню тісного зв’язку їх з населенням. Ці інститути незамінні для заохочування громадян до роботи органів, для реалізації їх конституційного права та участь в управлінні.
Структура місцевого самоврядування втілює взаємозв’язок між окремими соціально-політичними і державно-правовими інститутами реалізації народовладдя (інститутами демократії). Соціально-політичні інститути виступають як форми матеріального не тільки управлінської діяльності народу, але і різноманітних відносин[3.,41].
На даний час є діючим Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” із внесеними змінами та доповненнями . Згідно з цим Законом “місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і Законів України”. Повноваження місцевого самоврядування в Україні є фактично повноваженнями територіальної громади, яка може здійснювати свої повноваження як безпосередньо, так і через обрані нею органи, що разом із громадою і становлять систему місцевого самоврядування.
Закон визначає місце і роль місцевого самоврядування в політичній системі нашого суспільства. Головним суб’єктом місцевого самоврядування Закон визначає територіальну громаду села, селища, міста, тобто жителів об’єднаних постійним проживанням у межах відповідних населених пунктів.
Вперше в Законі закріплюється ряд нових у практиці діяльності органів місцевого самоврядування форм безпосереднього здійснення територіальними громадами місцевого самоврядування.
Громада має право заслуховувати органи і посадових осіб місцевого самоврядування, порушувати будь-які проблеми та виносити пропозиції щодо питань, які належать до відання місцевого самоврядування. У системі місцевого самоврядування з’явилася нова посадова особа – сільський, селищний, міський голова, який обирається територіальною громадою. Закріплено і реалізовано принципи розподілу повноважень між органами і посадовими особами місцевого самоврядування.
Реформування місцевої влади в Україні на засадах місцевого самоврядування територіальних громад відбувається непросто. Адже повноваження, які мають бути надані органам місцевого самоврядування, досі частково належать установам і урядовцям державної виконавчої влади. Донедавна місцеві, регіональні та центральні органи влади становили так звану радянську вертикаль, в якій органи влади нижчого рівня були підпорядковані органам влади вищого рівня, то в умовах запровадження місцевого самоврядування установи і урядовці державної виконавчої влади втрачають значну частину свого впливу в суспільстві. Тому деякі державні структури намагаються зберегти власний вплив на органи місцевого самоврядування, гальмуючи становлення цього інституту.
Послаблення контролю з боку центральної державної влади над органами місцевого самоврядування може спричинити зловживання владою та інтенсифікувати процес корумпованості місцевих адміністрацій. Посилення та забезпечення органів місцевого самоврядування комунальною власністю, може призвести до формування місцевих кланів, сприяти безконтрольності, а то й свавіллю в їхній діяльності. Таким угрупуванням не в змозі будуть протистояти територіальні громади.
Місцеве самоврядування має найповніше виражати волю та задовольняти інтереси населення певної територіальної одиниці. Це досягається шляхом відповідного розподілу сфер компетенції між центральною державною владою та органами самоврядування. Разом з тим поступове зміцнення акцентів на користь місцевого самоврядування має супроводжуватись впровадженням і посиленням нових видів централізованого контролю. Результатом реформування місцевих органів влади має стати оптимальна збалансованість у здійсненні на місцевому рівні функцій центральної виконавчої влади та територіальних громад.
Використана література:
1. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. Правовые аспекты. – М.: Спарк, 2001. – 252 с.
2. Сенктон Е. Системи міського управління / Перекл. з англ С.Куц.; Гол.ред. і автор передм. Дж.Перлін; Наук.ред. В.Пасісниченко – Харків: Центр Освітніх Ініціатив, 2001. – 96 с. – (Демократична освіта).