Регіоналізм і демократія
Олег Кукарцев, Національний університет „Львівська політехніка”
Останні десятиліття характеризуються зростанням антипатії до централізму і бюрократизації. Як противага цим тенденціям виникає прагнення до автономії, децентралізації, культивування місцевих/регіональних, мовних, етнічних, історичних особливостей. Відбувається пошук свого, неповторного способу життя, властивого лише обмеженому малим простором колу. Світ малих просторів живе своїм життям; регіони відрізняються один від одного не стільки рівнем розвитку, скільки своїм унікальним регіональним „профілем”. Однак, залишаються відкритими питання про те, який вигляд повинні мати політико-організаційні форми на регіональному і державному рівні, будуватися відносини між ними. Регіональний партикуляризм і демократизм як політичний принцип здійснення влади опиняються в центрі наукових дискусій.
Зрозуміти сутність полеміки щодо співвідношення цих двох явищ можливо тільки з урахуванням всього комплексу складнощів та протиріч, що пов’язані з територіальною організацією влади. З’ясувати ж її специфіку неможливо без визначення змісту поняття „регіоналізм” і з’ясування його характерних ознак і властивостей.
Отже, що таке регіоналізм? Існують юридичні, економічні, геополітичні, історичні, культурні та інші трактування цього складного явища. Кожне з них концентрується, лише на якомусь одному аспекті, ігноруючи решту важливих характеристик. Водночас у науковій літературі можна зустріти багато синтетичних визначень цього поняття. Так, наприклад, фінський політолог Пірьо Юкарайнен вважає, що під терміном «регіоналізм» можуть приховуватись такі різнорідні процеси, як рух за етнічні права, сепаратизм, децентралізація державного устрою, транснаціональне співробітництво сусідніх адміністративно-територіальних утворень, регіональна мережева інтеграція, тощо [1].
На думку видатного російського географа Я. Машбіца, регіоналізм – це факт існування в країні районів зі значними природними, господарськими, соціальними та етнокультурними розбіжностями. Але найважливішим у регіоналізмі є те, що населення того чи іншого району усвідомлює, що це – їхня батьківщина. При цьому мешканці того чи іншого району нерозривно пов’язані економічно й, насамперед, духовно та культурно, з ним (навіть якщо вихідці з цього району або їхні нащадки живуть в інших районах країни чи за її межами) [2; 43].
„Політологічний енциклопедичний словник” визначає регіоналізм як „врахування національних, економічних та інших особливостей, притаманних певному регіону тієї чи іншої країни; політика, спрямована на об’єднання групи держав певного регіону, залежних одна від одної в економічному, політичному та воєнному аспектах” [3; 293].
Російська політична енциклопедія трактує регіоналізм як „сукупність соціокультурних та політичних рухів, що виступають проти уніфікації та необгрунтованих об’єктивною необхідністю центристських тенденцій у багатьох сферах життя народів та держав, а також відповідна система поглядів” [2; 43].
Регіоналізм спрямований на практичне використання тих можливостей, які випливають із природного територіального поділу сучасних суспільств, а значить – створює умови для раціонального розподілу компетенції влади і виробничих ресурсів серед різних груп населення. Тому можна сказати, що регіоналізм внутрішньо притаманний усім типам сучасних суспільств, незалежно від їх розмірів, рівня розвитку, особливостей політичних структур тощо [4]. Регіональні відмінності існують і у маленькій Грузії, і у величезному Китаї. Іншими словами регіоналізм незмінно присутній у внутрішньому облаштуванні суспільних відносин і не завжди набуває політичних форм. Курс уряду, який часто має конотацію з терміном «регіоналізм», - це не більш, ніж відображення (адекватне або спотворене) тих первісно існуючих можливостей і потреб, що випливають з самого принципу просторово-територіального розподілу людських спільнот.
При нехтуванні на офіційному рівні регіоналізм існує у пасивній (латентній) формі і проявляється у різних звичках, звичаях, типах менталітета, публічній активності, культурних особливостях та ін. Цей вид регіоналізму визначається спільною ідентичністю, культурою, історією, географією. Якщо ж регіоналізм заохочується, то він призводить до свідомого підтримування різних центрів регіонального тяжіння і у політичному аспекті призводить до децентралізації влади [4].
У плані спрямованості самого «вектора» регіоналізму (можна зустріти також термін „регіоналізація”) доцільно розрізняти два розуміння даного терміна. По-перше, він може передбачати варіант об’єднання сусідніх територій з економічних, культурних, політичних, військових та інших міркувань. Це – “інтегративний”, або “асоціативний” регіоналізм, що має наднаціональний характер. По-друге, регіоналізм може носити дисоціативний характер і тісно стикатися з такими поняттями, як децентралізація, територіальна ідентичність, локалізм, регіональна автономія та ін.
Прийнято вважати, що демократична держава не може обійтися без децентралізації державної влади. Адже жорстка централізація властива лише диктаторським, тоталітарним режимам. Хоча при визначенні цього явища термінологія різних авторів неминуче відрізняється, можна виокремити дві головні форми децентралізації: адміністративну (бюрократичну) і політичну (демократичну).
Адміністративна децентралізація (інститути намісництва) означає розширення компетенції місцевих адміністративних органів, які діють у межах своєї компетенції самостійно і певною мірою незалежно від центральної влади, хоча згадані місцеві органи й призначаються центральним урядом.
Демократична децентралізація передбачає створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, коли місцеві справи вирішують не представники центрального уряду, а особи, обрані місцевим населенням.
У сучасному світі децентралізація є органічним поєднанням окремих елементів вищезазначених форм та елементів централізму. Як правило, вона втілюється в оригінальні моделі, що враховують історичний досвід і національні традиції держав.
Децентралізації властиві такі ознаки: незалежність від форми державного устрою; чітке законодавче розмежування функцій та повноважень між різними рівнями влади; цілеспрямований розвиток розгалуженої системи місцевого самоврядування; самостійність органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері, фінансова підтримка з боку держави; законодавче врегулювання взаємовідносин у сфері соціального управління [5; 51-52].
Як бачимо, регіоналізм, що пов’язаний з децентралізацією, асоціюють з великою ефективністю управління і зміцненням демократичних начал. Хоча, слід визнати, таке ототожнення спрощує проблему. Вчені давно сперечаються, якою мірою географічні фактори впливають на розвиток демократії. Одні з них трактують регіоналізм як альтернативу націоналізму та шовінізму. Інші вважають, що подрібнення сучасних держав-націй спричинить появу переважно регіональних і локальних форм політичної організації, які будуть більш однорідні соціально, а відтак стануть більш міцними та інтегрованими. Але є й інші погляди. Ось що пишуть з цього приводу Джеймс Андерсон та Джеймс Гудман: „Якщо теоретично суверенітет належить народові, то це значить, що дезінтегрується, „розпорошується” наш суверенітет. У цьому значенні „розмивання” територіальності підриває демократію і тому породжує опозицію та спротив, що знайшло відображення у важких референдумах з приводу ратифікації Маастріхтських договорів у декількох європейських країнах”[4].
П’ята стаття Конституції України проголошує, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні здійснює належну йому владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування [6; 4]. У даному випадку йдеться про публічну владу народу в обох її проявах: державному та самоврядному. Тому у світлі проблеми, що розглядається, демократизація політичного життя багато в чому залежатиме від характеру співвідношення центральної і регіональної влад.
Зрозуміло, що територіальні і загальнодержавні інтереси не завжди збігаються. І відтак органи місцевої виконавчої влади під час прийняття рішень публічного характеру повинні враховувати специфіку та умови своїх територій і водночас проводити позицію центру. Тут ми маємо зіткнення з двома формами походження публічного прояву влади. З одного боку, це більш представницький загальнодержавний, який у своїх умовах суттєво віддалений від основного суб’єкта влади – народу. З іншого – він більш наближений до основного суб’єкта – людей, які проживають на відповідній території, але мають менший ступінь репрезентативності.
Проблема полягає у з’ясуванні того, наскільки треба буде поділитися владою центру з регіонами, щоб ця влада зберегла своє ефективне значення як політичний інститут одним із завдань якого є інтеграція суспільства. Розмежування владних державних повноважень має не тільки політико-організаційний, функціональний зміст, але й соціальний характер і в першу чергу передбачає зміну в системі взаємовідносин між суб’єктами політичної влади. Як правило, це передбачає отримання регіонами додаткових повноважень у реалізації влади з делегуванням їм окремих функцій центральної влади.
Саме цим держава обмежує свої просторові рамки публічного впливу, але створює умови для реалізації публічного характеру влади, яку забезпечують органи місцевого самоврядування. Форма їхньої публічності більш тісно пов’язана з головним суб’єктом влади – народом у таких вимірах. Народ безпосередньо бере участь у формуванні цих органів за допомогою виборів. Він має реальні важелі для здійснення контролю за їхньою діяльністю, можливість проявити власну ініціативу у вирішенні місцевих проблем через діяльність суб’єктів місцевого самоврядування. Частина проблем публічного характеру, що потребують загальнодержавного впливу, залишаються в компетенції органів державної влади на місцях.
В Україні основну частину функцій з регіонального управління покликані реалізовувати у взаємодії місцеві державні адміністрації, що здійснюють виконавчу владу в областях і районах [6; 44], та районні й обласні ради, які є органами місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст [6; 53]. Головна відмінність стану речей в нашій державі від ситуації в переважній більшості країн розвинутої демократії, полягає в тому, що зарубіжні системи місцевого управління є самоврядними за своєю сутністю. Самоврядування складає їхню основу, а в Україні на рівні областей та районів вочевидь впливовішими є місцеві адміністрації, що входять до загальнодержавної системи органів виконавчої влади і істотно не залежать від населення відповідних територій. Тому можна погодитись з твердженням, що одним з найважливіших кроків у напрямку демократизації політичної системи України має бути послідовне включення місцевих адміністрацій до системи самоврядування [2; 12], або розширення компетенції самоврядних органів.
Проте, чимало західних авторів звертаються до аналізу тих труднощів і проблем, які може принести з собою глибока регіоналізація. По-перше, вона не тотожна демократизації, якщо передбачає використання насилля та примусу. Більше того, територіальне відокремлення тієї чи іншої етнічної групи, як показує історія, може породити жорсткий і не демократичний режим.
По-друге, критика регіоналізму і федералізму з демократичних позицій стосується того, що при цьому ускладнюється процес прийняття рішень, збільшуєтьтся імовірність дублювання повноважень і знижується ефективність відповіді держави на ті чи інші зовнішні “виклики”.
По-третє, багато дослідників відзначають можливість паразитування на регіоналізації організованої злочинності (приклади Криму, Корсики та Сицилії видаються доволі переконливими).
Таким чином, регіоналізація не може трактуватись як універсальна протиотрута, що оберігає різні регіональні спільноти від зловживань. Права і свободи мешканців регіонів
можуть ущемлятися як на центральному, так і на регіональному рівні. Для багатьох урядів регіоналізація – це не мета, а засіб. Те, що при одному режимі можна досягнути за допомогою централізації, при іншому – реально забезпечити шляхом регіоналізації.
Важливо також відзначити, що проста “декомпозиція” владних повноважень і перекладання їхньої частини на плечі регіональної влади не вирішує проблему дотримання індивідуальних і групових прав. У політологічній літературі часто можна зустріти корисний розподіл між “місцевою владою” і “місцевими громадами”. Ефективність і функціональність останніх визначається природним характером їхнього утворення, добровільністю самого принципу асоціації, важливістю спільних цінностей та спільних зв’язків.
Використана література:
1.Макарычев А.С. Регионализм и региональная культурная идентичность // Учёные записки ТНУ. 2002. №11 (45).
2. Політика регіональних органів влади: теорія та практика / За ред. В.П. Єлагіна. Харків, 2004. – 178 с.
3. Політологічний енциклопедичний словник: Навч. посібник для студентів вищ. навч. закладів. – К., 1997. – 400 с.
4. Макарычев А.С. Влияние зарубежных концепций на развитие российского регионализма: возможности и пределы заимствования. – URL: http://www.prof.msu.ru/publ/book/round3.htm#Mak
5. Кваша А.П. Децентралізація: проблеми і доцільність реалізації // Регіональна політика в Україні: Стан та перспективи розвитку. Міжнародна науково-практична конференція (2000 р., 24-25 травня; Харків). – 172 с.
6. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верхов. Ради України 28 червня 1996 р. – К.: Феміна, 1996. – 64 с.