Львівський національний університет імені Івана Франка

Центр політичних досліджень

Фінансова діяльність партійних організацій Львівщини: порівняльний аспект.

Результати дослідження

 

 

Керівник проекту
Анатолій Романюк

Автор
Олександр Шумельда 
 

Дане дослідження є спробою прослідкувати фінансову діяльність політичних партій, в тому числі й регіональних, у порівнянні з нормативно-правовими вимогами вітчизняного законодавства. Гіпотези, викладені в роботі, підтверджені ілюстрованими результатами експертного опитування, проведеного у Львові на початку 2001 року. Сподіваємось, робота стане цікавою для експертів, фахівців та людей, що цікавляться політичними процесами сьогодення.
 

Львів – 2001

ЗМІСТ

Передмова
Джерела фінансування політичних партій
Механізм фінансового контролю
Порівняльний аналіз нормативного та реального аспектів фінансової діяльності політичних партій Львівщини
Прибутки та видатки політичних партій . Закон та дійсність
Прибутки та видатки. Співставлення чи протиставлення?
Центральні джерела у структурі фінансування
Перелік використаних джерел
 
 

Передмова

Україна протягом десяти років власної незалежності поступово оволодіває “уроками” демократії і як звичайний “школяр” в різний спосіб їх засвоює. Внаслідок цього в політичній сфері поступово починають формуватись “власні” традиції, стереотипи, які самим відчутним чином впливають на сьогоднішнє і наступне політичне життя країни. Однією із “нових” сентенцій, покликаних характеризувати актуальне політичне життя є теза, що “гроші в політиці вирішують все ”. В якості підстави для справедливості подібного висновку говориться про майже повну відсутність інформації щодо форм, механізмів та розмірів фінансування діючих в Україні політичних партій. Але ми маємо бути свідомими, що про “таємничість” фінансування політичних партій почали активно говорити ще в другій половині та наприкінці ХІХ ст., коли політичні партії почали відігравати активну роль в політичному житті  країн Західної Європи та США. В той період політичні партії отримували необхідні для своєї діяльності фінансові засоби виключно від заможних спонсорів. Відповідно, вони приховували інформацію про донорів і отримані від них суми, щоб не допустити поширення даних про зворотньо-компенсаційну вдячність, особливо з боку переможців, які прийшли до влади. Численні критики закидали політичним партіям, що форми “вдячності” мали широкий спектр – державні замовлення, економічні концесії, пільги в оподаткуванні, лобіювання приватних інтересів особливо за кордоном,  надання впливових державних посад, тощо. До певної зміни рівня поінформованості громадськості про систему фінансування політичних партій справа доходить на рубежі ХІХ-ХХ століть, коли утворюються і набувають сили робітничі партії, що майже повністю фінансувались за рахунок членських внесків. З метою вирівнювання умов політичної конкуренції, особливо під час виборів, робітничі партії активно боролись проти “нерівних умов та зловживань у фінансовій сфері буржуазних партій”. 

Слід зазначити, що не зважаючи на значний прогрес в розвитку громадянського суспільства протягом ХХ ст., особливо в розвинених демократичних країнах світу, результатом чого стала значно більша прозорість функціонування, в тому числі і фінансового стану,  всіх без виключення політичних акторів,  скандали щодо прихованих партійних рахунків в Німеччині та Франції в останні два роки минулого сторіччя свідчать, що суспільство знаходиться ще досить далеко від володіння повною інформацією про реальні фінансові можливості політичних партій. Нам видається, що по мірі подальшого розвитку демократії обсяг інформації буде безперечно зростати і рухатись в напрямку 100 %, але досягнути цієї “планки”  всіма учасниками політичного процесу ще довгий час буде неможливо, а можливо і взагалі дане завдання є недосяжним. 

В другій половині ХХ ст. політичні партії в більшості західноєвропейських країн стають одним із головних політичних акторів, вирішальним чином визначаючим політичний розвиток власних країн. Зростання ролі та функцій політичних партій відбувалось паралельно із зростанням витрат. Переважно, головними статтями видатків були: утримування зростаючого апарату професійних партійних керівників та менеджерів; підготовка та видання партійної преси; освіта партійних активістів ; підготовка і проведення виборчих кампаній та цілий ряд інших партійних активностей. Все це вимагало не лише зростання сум, необхідних для успішної політичної діяльності, але і наявності гарантованих, постійних джерел фінансування. На рубежі 50-60 рр. вихід було знайдено в державному фінансуванні політичних партій.  Вперше воно було здійснено в Німеччині у 1959 р., коли політичні партії цієї країни отримали по 5 млн. марок за діяльність із політичної освіти. Фінансова  допомога партіям з боку держави в Німеччині  була визнана обов’язковою в законі про партії від 1966 р. Згідно із цим законом партія, за яку на виборах проголосувало більше 2,5 % виборців, отримувала по 2,5 марки за кожен голос. Федеральний Конституційний Суд Німеччини у 1973 р. зменшив цей бар’єр до 0,5 %, вмотивувавши своє рішення небажанням сприяти консервації партійних структур в країні. Відповідно була переглянута і сума партійної винагороди за один голос. “Зароблена” партіями сума грошей не виплачується їм одразу і в повному обсязі, а розбивається на чотири роки : перший рік - 40%; другий – 10%; третій – 15%; четвертий – 35%. Державне фінансування існує сьогодні в Німеччині, Італії, Іспанії, Швеції та ряді інших країн. В той же час, державне фінансування, знімаючи головну біль з керівників та менеджерів політичних партій  за пошуки необхідних обсягів фінансування, виробило якісно нову ситуацію в партійному розвитку цих країн, оскільки партії фактично стали частиною державного механізму в широкому розумінні.  Їхня незалежність від держави, після запровадження державного фінансування стає в певній мірі сумнівною, оскільки процедура виділення грошей передбачає і контроль з боку донора-держави за витратами цих грошей.

Значно складнішою є ситуація щодо наявності інформації про обсяги, систему та механізми фінансування політичних партій країн перехідного етапу розвитку. В Україні, як і в будь-якій іншій країні де запроваджені вибори, як механізм формування вищого законодавчого органу, вони відбуваються на підставі закону, який формально регламентує обсяги фінансових видатків політичних партій, особливо під час виборів. Не зупиняючись докладно на цій проблемі, слід зазначити, що за умов, коли більше 60% економіки України знаходиться в “тіньовій сфері”, як мінімум таку ж саму частку фінансів політичні партії отримують і витрачають поза офіційними - відкритими  для контролю каналами. Як свідчать експертні оцінки, частка нелегальних видатків на проведення виборів в країнах пострадянського простору може бути і значно вищою. 

(Під час виборів Президента Росії у 1996 р. офіційна сума видатків  виділених на вибори становила – 140 млн. долл. Експертна оцінка видатків склала  астрономічну суму 10-15 млрд. долл. ( див. «Известия», 1996, № 126, 2 июня ). Ми свідомі, що дана, як і будь-яка інша експертна оцінка, є досить умовною і потребує уважної перевірки. Але навіть не приймаючи в якості доконаного факту названі цифри, ми усвідомлюємо, що реальні витрати на зазначену виборчу кампанію суттєво перевищували офіційні показники)

Парадокс ситуації із фінансуванням політичних партій в значній мірі полягає в тому, що в цій сфері одночасно діють дві тенденції, що за своєю сутністю є взаємовиключаючими і одночасно взаємообумовлюючими. Перша полягає в тому, що з кожною черговою виборчою кампанією суспільство в цілому, а також кожен політичний актор зокрема, краще пізнає існуючі на момент виборів методики діяльності та фінансування, поступово розкриваються задіяні “домашні заготовки” і відповідно виробляються засоби та механізми вирівнювання, або, принаймні, більш адекватного контролю за фінансовими потугами політичних партій під час виборів. Це знаходить своє відображення в законодавчих та правових нормах, які приймаються в міжвиборчий період і покликані регламентувати фінансову діяльність суб’єктів виборчого процесу під час наступних виборів. Друга тенденція полягає в тому, що досвід переможних виборчих кампаній свідчить, що за умов вирівнювання фінансових можливостей конкурентів перемога буде більш вірогідною в разі залучення перевищуючих конкурентів ресурсів, які включають в себе фінансовий потенціал в першу чергу, але лише ним не вичерпуються. Досвід вчить, що кожна чергова виборча кампанія стає більш дорогою. Показовою є динаміка витрат на президентські вибори в США. Як свідчать історики, президентська кампанія Т.Джеферсона у 1800 р. коштувала йому 50 дол., вибори А.Лінкольна у 1860 р. обійшлись у 100 000 дол. , а видатки на президентську кампанію в США 2000 року, за експертними даними, становлять 1 мільйард дол. Зростання вартості передвиборних кампаній політичних партій в головному зумовлюється видатками на ЗМІ, вплив яких, особливо телебачення,  на потенційного виборця є вирішальним. Прикладом цього може слугувати виборча кампанія партії “Зелених” в Україні у 1998 р., яка була майже повністю побудована на вдалих рекламних роликах, що транслювались на  телебаченні та яскравій плакатній агітації. І якщо у 1996 р. розцінки ГРТ – 30 тис. дол. за хвилину рекламного часу у вечірній час видавались фантастичними, то сьогодні  в Україні вони стають реальністю. Зростання видатків на політичну рекламу носить цілком вмотивований і прогнозований характер, оскільки кожен актор виборчого процесу готуючись до нової виборчої кампанії оволодіває усім попереднім успішним досвідом і додатково готує нові, несподівані ходи в приверненні уваги потенційних виборців. Всі ці дії мають відповідний фінансовий еквівалент, який переважно має тенденцію до постійного зростання від виборів до виборів.

Запропонований Вам матеріал можна охарактеризувати спробою експертно-дослідницького з’ясування інформації про фінансування політичних партій. Методика передбачала оцінювання експертами – лідерами політичних партій регіонального рівня фінансового стану та витрат інших партій, а також власної партії. Отримані результати співставлялись із офіційними нормативними вимогами щодо фінансової діяльності політичних партій. Оцінку коректності проведеної роботи і отриманих результатів мають давати спеціалісти. Але, слід наголосити, що це є спроба – пошук отримання інформації про надзвичайно закриту і в той же час суспільно значиму інформацію, яка дає досить багато в розумінні політичних партій. Отримані Олександром Шумельдою результати, на нашу думку, мають певний інтерес для всіх хто вивчає політичні партії. Ми сподіваємось, що автор продовжить пошуки оптимальних методик вивчення цих питань після даного пілотного аналізу. 
 

А.Романюк,
доц. Львівського національного університету ім. І. Франка, 
керівник Центру політичних досліджень
 
 

Джерела фінансування політичних партій

Як всім відомо, сучасні політичні партії для реалізації багатоманіття своїх цілей та завдань потребують суттєвих коштів. Причому необхідність ця постійно зростає. В зв’язку з цим першочергового, на нашу думку, значення набуває питання про фінансові джерела політичної партії, з яких формується її фінансовий ресурс. Без сумніву, він займає одне з центральних місць у всьому процесі правової регламентації, більше того, на думку багатьох дослідників це найбільш розроблена частина всієї правової регламентації фінансової діяльності політичних партій світу. Законодавство визначає види фінансових джерел, диференціюючи їх по типах партійної діяльності; встановлює умови одержання партіями коштів із конкретних джерел, порядок їх використання, наводячи при цьому різного роду обмеження (ліміти пожертвувань і дотацій, витрат і т.п.). Недотримання партіями цих умов і обмежень розглядається як правопорушення, що тягне за собою застосування різного роду санкцій, аж до розпуску політичної партії. За загальними правилами сучасне законодавство передбачає три групи фінансових джерел:
 


Співвідношення між ними в окремих країнах, як і конкретна регламентація тих або інших джерел дуже різні. Не ставлячи перед собою завдання дати докладний аналіз всіх деталей такої регламентації, зупинимося на тих основних положеннях, що одержали відбиток у сучасному законодавстві більшості країн.

Власні засоби політичних партій. До них відносяться: вступні і членські внески; відрахування в партійну касу від платні членів партії, що займають політичні пости (депутати парламенту, члени уряду і т.д.), можливість чого передбачена законодавством ряду країн (Австрії, Бельгії, Кабо-Верде, Туреччини);прибутки від партійних заходів (проведення виставок, лекцій, фестивалів і т.п.); прибутки від майна і підприємницької діяльності. Ступінь правової регламентації джерел цієї групи дуже різна. Так, розміри вступних і членських внесків, відрахувань від платні практично ніде не регламентуються. У законах про політичні партії деяких країн прямо вказується, що визначення їх відноситься до виняткової компетенції партії, регламентується її статутом (Бенін, Габон, Мексика). Винятком, мабуть, є закон про політичні партії Алжиру від 1989 р., що встановлював максимальний розмір вступних і членських внесків, і закон Туреччини 1961 р., що передбачає, що розмір відрахувань депутатів парламенту в партійну касу не може перевищувати одну їхню місячну зарплату.

Інакше справа полягає з прибутками від користування майном і підприємницької діяльності політичних партій, що є предметом докладного юридичного регламентування. Легально діючі політичні партії мають статус юридичної особи, мають майнові права, аналогічні правам інших юридичних осіб. Так, відповідно до ст. 7 французького Закону “Про фінансову гласність політичного життя” від 1988 р., політичні партії "мають право купувати безоплатно або оплатно рухоме і нерухоме майно; партії можуть вчиняти дії, що відповідають їхнім політичним цілям, у тому числі, відповідно до положень діючих законів: засновувати і видавати газети, створювати організації, пов'язані з їхньою діяльністю та керувати ними"'. Водночас, специфіка природи політичних партій як політичного інституту зумовлює деякі особливості регулювання цих прав, головна з яких - встановлення визначених обмежень у користуванні ними. Що стосується права власності, то в більшості країн воно не обмежується: політичні партії можуть бути власниками будь-якого майна. Деякі закони про політичні партії перераховують основні об'єкти власності (будинки, обладнання, транспортні засоби, друкарні і т.п.), але ці переліки ніде не є вичерпними. Водночас, законодавство ряду посттоталітарних країн передбачає можливість обмеження права власності політичних партій. Так, відповідно до ст. 213 ГК РФ "у власності... юридичних осіб може перебувати будь-яке майно, за винятком окремих видів майна, що, відповідно до закону, не може належати юридичним особам". Відповідно до цього загального положення Федеральний закон "Про суспільні об'єднання" (ст. 30) містить великий перелік об'єктів, які можуть знаходитися в партійній власності, передбачаючи водночас, що федеральним законом можуть встановлюватися види майна, які "в інтересах державної і суспільної безпеки або відповідно до міжнародних договорів Російської Федерації не можуть знаходитися у власності громадських об'єднань". Звичайно, види майна, яке не може перебувати у власності політичних партій, визначаються спеціальними законами про партії. При відсутності такого закону в Росії не можна сказати, які будуть обмеження відповідної партійної діяльності (у проектах закону міститься лише загальне положення про майно, необхідне для забезпечення діяльності політичних партій, передбаченої статутами). Якщо ж звернутися до законів ряду інших посттоталітарних держав, то вони містять положення, які свідчать про різні підходи до рішення даної проблеми. Так, закон Молдови 1991 р. передбачає, що у власності політичних партій не можуть перебувати земля, виробничі підприємства, кооперативи; закон Бєларусі 1994 р. забороняє партіям одержувати прибутки від акцій і інших цінних паперів, засновувати підприємства, за винятком засобів масової інформації; словацький закон забороняє політичним партіям і політичним рухам бути власниками майна, яке знаходиться за кордоном. Сучасне законодавство визначає політичні партії як некомерційні організації (або як організації, що не мають своєю ціллю отримання прибутку). Цим зумовлене обмеження їх підприємницької (комерційної) діяльності. За загальним правилом їм дозволено займатися тільки тою комерційною діяльністю, яка безпосередньо зв'язана з партійними статутними цілями і задачами. Так, відповідно до ч. 1 ст. 117 ГК РФ "громадські... організації (однією з різновидів яких, відповідно до російського законодавства, є політичні партії) є некомерційними організаціями. Вони вправі здійснювати підприємницьку діяльність лише для досягнення цілей, заради яких вони створені… ". Іноді законом встановлюються конкретні форми такої діяльності (Ізраїль, Польща). Так, польський закон 1990 р. передбачає, що господарська діяльність партій може здійснюватися винятково у формі кооперативів і операцій з акціями. Як відзначає В. Соколевич, "таке рішення - результат компромісу між прихильниками вільного доступу партій до комерційної діяльності і їхніми опонентами, що застерігали проти потенційної корупції та пов'язаних із нею скандалів, настільки характерних для Заходу" . Такого компромісу не вдалося досягнути в ряді країн, законодавство яких забороняє політичним партіям займатися (прямо або побічно) будь-якою комерційною діяльністю (Єгипет, Ефіопія, Бєларусь). Так, ст. 25 закону Бєларусі 1994 р. установлює: "Політичні партії, підрозділи й організації, створювані ними, не мають права засновувати підприємства, за винятком засобів масової інформації, і займатися господарською й іншою комерційною діяльністю..."'. У тих країнах, де політичним партіям дозволено займатися комерційною діяльністю, що відповідає їхнім статутним цілям, важливе значення набуває питання про визначення основних напрямків такої діяльності. Варто, однак, відзначити, що, за рідкісним винятком, законодавство не визначає ці напрямки предметно. Одним із таких винятків є словацький закон. Забороняючи політичним партіям від свого імені здійснювати підприємницьку діяльність, він у той же час дозволяє їм непряму участь у ній через точно визначені види юридичних осіб, встановлюючи конкретні напрямки їхньої діяльності (експлуатація радіо і телестанцій, видавництв та друкарень; проведення лотерей; виробництво і продаж предметів, призначених для діяльності партій; культурна, спортивна, рекреаційна й освітня діяльність).

Російське законодавство (закон РСФСР про товарні біржі і біржову торгівлю 1992 р., федеральний закон про фінансово-промислові групи 1995 р.) прямо забороняє громадським об’єднанням брати участь у біржовій торгівлі і входити до складу фінансово-промислових груп.

Прибутки від майна, підприємницької діяльності й партійних заходів підлягають оподатковуванню на загальних основах, однак податкове законодавство багатьох країн передбачає при цьому різні пільги. Наприклад, у Франції ставка податку на прибутки, одержувані партіями від здачі в оренду нерухомості, експлуатації земельної і лісової власності майже вдвічі нижче аналогічної ставки, встановленої для інших об’єднань. У Польщі партії звільнені від сплати податку на прибуток, який одержаний від господарської діяльності в частині, призначеній на статутні цілі (ст. 4 закону 1990 р.). Болгарський закон (ст. 20) формулює загальне положення про те, що "на прибутки, отримані політичними партіями від господарської діяльності, поширюються пільги по оподатковуванню в порядку, визначеному Радою Міністрів".

Водночас законодавство вводить визначені обмеження на використання засобів, одержуваних політичними партіями від їхньої комерційної діяльності. Найбільш поширеним є заборона перерозподіляти ці засоби між членами партій (наприклад, ч. 3 ст. 37 Федерального закону "Про громадські об'єднання"). Є й інші обмеження, наприклад, забороняється використовувати ці засоби для оплати штатних працівників партійного апарату.

У цілому, однак, варто визнати, що в багатьох країнах регламентація майнових прав і комерційної діяльності політичних партій носить, як правило, дуже загальний характер. Саме ця обставина дозволяє партіям приймати активну участь у різного роду комерційній діяльності, що веде до встановлення їх тісних зв'язків із фінансово-промисловим капіталом і сприяє розвитку корупції, скандальні приклади якої добре відомі.

Приватне фінансування політичних партій. Власні засоби політичних партій, особливо членські внески, складають, в більшості випадків, незначну частину їх фінансових ресурсів. Наприклад, в Італії членські внески більшості партій не перевищують у середньому 20% усіх їхніх прибутків. Аналогічна картина і у Франції, де в 1993 р. сума членських внесків і відрахувань від платні членів партії, що займають політичні пости, складала, наприклад, у Соціалістичній партії - 20% її прибутків, в “Об'єднанні на підтримку Республіки” - 10%, у Національному фронті - 22,6%".

Переважним у більшості країн залишається приватне фінансування, основними джерелами якого є добровільні пожертвування фізичних і юридичних осіб (грошові внески, дарунки, відмови по заповітах тощо). Це фінансування стало предметом правового регулювання порівняно недавно (60-і роки), але в вже сьогодні воно детально регулюється законодавством більшості держав (винятком є поодинокі країни, наприклад Великобританія, де переважає погляд на приватне фінансування як на особисту справу приватних осіб, а не предмет визнаного законодавством інтересу з боку держави.

Загальним для регламентації приватного фінансування є його обмеження по видах джерел, суб'єктах і розмірах добровільних пожертвувань. Водночас, варто підкреслити, що єдиного підходу до такого роду обмеженням в західній практиці не існує.
У більшості країн до заборонених видів фінансових джерел віднесене фінансування політичних партій з-за кордону (від міжнародних організацій, іноземних держав, організацій, громадян та їх об'єднань), що справедливо розглядається як один з засобів втручання у внутрішні справи суверенної держави. Однак, у ряді країн таке фінансування, в принципі, дозволяється, хоча лише за певних умов та обмеженнях (Болгарія, Греція, Іспанія, Канада, Конго, Мексика, ФРН). Так, у Болгарії політичним партіям заборонено отримувати кошти від іноземних громадян та їх груп у розмірі, відповідно, - понад 500 і 2 тис. USD, у ФРН закон 1967 р. (у редакції 1994 р.) також дозволяє пожертвування іноземних громадян, але в розмірі не більш 1 тис. DM. Крім того, дозволені пожертвування (без встановлення ліміту) від громадян країн-членів Європейського союзу, від господарських підприємств, активи яких більш ніж на 50% перебувають у власності німців, а також пожертвування партіям національних меншин із країн, що межують із ФРН і в яких ці меншини є корінним населенням. Грецький закон 1984 р. теж дозволяє фінансування партіями й організаціями з країн-членів Європейського союзу.

У Гвінеї-Бісау і Кабо-Верде дозволена фінансова підтримка національних політичних партій спорідненими партіями закордонних держав, але за умови, що останні, як сказано в законі Гвінеї-Бісау від 1991 р., "не прагнуть до зміни суспільного ладу Гвінеї-Бісау, нанесенню шкоди незалежності країни і самостійності національної партії". Це положення безсумнівно може бути використане для підпорядкування окремих національних партій закордонним політичним партіям. Добре відома, наприклад, практика надання КПРС фінансової підтримки в різних формах "братерським партіям" багатьох країн із усіма сумнівними політичними наслідками, що з цього випливали. В зв'язку з цим заслуговує на увагу положення закону про політичні партії Габону 1991 р., згідно з яким політичним партіям забороняється переводити за кордон гроші, призначені для їх політичної діяльності. Порушення цієї заборони служить підставою для розпуску партії (ст. 30).
У російському законодавстві питання про фінансування політичних партій з іноземних джерел до останнього часу було розроблене недостатньо чітко. Відповідно до ч. 2 ст. 31 Федерального закону "Про громадські об'єднання" політичні партії, політичні рухи і громадські об'єднання, статути яких передбачають участь у виборах, не вправі одержувати фінансову чи іншу матеріальну допомогу від іноземних держав, організацій і громадян на діяльність, пов'язану з підготовкою та проведенням виборів". Звідси з очевидністю випливає те, що політичні партії та політичні рухи Російської Федерації вправі одержувати таку допомогу на будь-яку діяльність, не пов'язану з підготовкою та проведенням виборів. Таким чином, відкриваються широкі можливості фінансування російських політичних партій з-за кордону. Як вже зазначалося, законодавство більшості держав розглядає одержання політичною партією фінансової підтримки з іноземних джерел як найбільш важке фінансове правопорушення, що тягне за собою у ряді випадків її розпуск.

Неоднаковий підхід і до правової регламентації деяких інших видів джерел і суб'єктів приватного фінансування, наприклад анонімних пожертвувань і пожертвувань юридичних осіб.  В одних країнах анонімні пожертвування цілком заборонені (Австрія, Росія, Болгарія). Така заборона цілком виправдана, тому що анонімність робить, практично, нереальним контроль над фінансовими джерелами партій (ними можуть виявитися і ті, які прямо заборонені законом). Однак у ряді країн анонімні пожертвування дозволені, обмежуються лише їхні розміри (наприклад, у ФРН - не більш 1 тис. DM, в Іспанії та Мексиці - не більше визначеного відсотка від суми державної субсидії, яку одержує політична  партія).

Пожертвування приватних юридичних осіб складають, за загальним правилом, значну частину партійних бюджетів, що особливо помітно в період проведення виборів, Це підтверджують і дані про фінансування виборчих кампаній на виборах депутатів Державної Думи 1995 р. у Росії. Так, у виборчих фондах, наприклад, політичного руху "Жінки Росії" пожертвування юридичних осіб складали 96, 7 %, Всеросійського громадсько-політичного руху "Наш дім - Росія" - 62, 57 %, Аграрної партії Росії - 75,28%.

Політичні реалії багатьох країн свідчать, що пожертвування приватних  чи юридичних осіб, які нерідко використовуються як засіб підпорядкування політичних партій власним, як правило - корисливим інтересам окремих груп фінансового чи промислового капіталу, є однієї з головних причин широко поширеної політичної корупції. У цьому зв'язку питання про допустимість таких пожертвувань набуло особливої гостроти. Найбільш радикальне його вирішення - заборона юридичним особам приватного права в будь-якій формі фінансувати політичні партії. Сьогодні така заборона передбачена законодавствами лише невеликої групи країн - Ангола, Бразилія, Бенін, Гана, Мозамбік, Ізраїль, Франція. Так, конституція Гани (ст. 55) встановлює, що тільки фізичні особи-громадяни Гани можуть робити пожертвування зареєстрованим політичним партіям. В Франції після ряду голосних політичних скандалів початку 90-их років, пов'язаних із фінансуванням політичних партій великими закордонними компаніями та корпораціями парламент у грудні 1994 р. прийняв закон, що цілком забороняє підприємствам фінансувати партії і виборчі кампанії.

Свої особливості має це обмеження і в США, де виборче законодавство (закон про федеральні виборчі кампанії 1972 р. із наступними змінами) забороняє приватним юридичним особам безпосередньо фінансувати політичні партії. Останні, однак, можуть створювати політичні комітети (комітети політичних дій - КПД), які фінансують виборчі витрати політичних партій за рахунок пожертв фізичних осіб, які ними ж і збираються. Закон дає широке визначення поняття "політичний комітет". Воно включає "… будь-який комітет, клуб, асоціацію або іншу групу осіб, що отримує внесок, який протягом календарного року повинен бути не менше 1000 USD..." Водночас закон виділяє політичні комітети, створювані юридичними особами ("сполучними організаціями"), обмежуючи їхні права. На відміну від інших політичних комітетів, ці комітети вправі збирати пожертвування тільки членів; акціонерів, які займають керівні посади та адміністративного персоналу "сполучних організацій". Саме такого роду комітети становлять більшість усіх КПД (наприклад, у 1988 р. - 76%).

Слід зазначити, що деякі дослідники виражають сумнів у доцільності повної заборони добровільних пожертв приватних юридичних осіб. Вони вказують, що політичні партії навряд чи можуть обійтися без такого джерела фінансування, особливо в період проведення виборів, і тому будуть прагнути одержувати їх незаконним шляхом. Так, К. Лейрі, говорячи про заборону, введену французьким законом 1994 р., ставить запитання, чи не приведе вона "до результатів, які суперечать поставленій цілі, як-от до повернення й увічнення практики таємного фінансування і як наслідок - до корупції".

Очевидно, саме прагненням уникнути таких наслідків можна пояснити той факт, що законодавство більшості країн йде іншим шляхом - воно дозволяє добровільні пожертви приватних та юридичних осіб, але встановлює обмеження їх розмірів.
Особливо вартує зупинитися на проблемі пожертв неполітичним громадським об’єднанням  (різного роду громадським організаціям та фондам), що у цивільно-правових відносинах також виступають як юридичні особи. За загальним правилом, забороняються пожертви добродійних і релігійних організацій (наприклад, відповідно до ч. 5 ст. 4 російські закони "Про свободу совісті і релігійних об'єднань" релігійне об'єднання "не бере участь у діяльності політичних партій і політичних рухів, не надає їм матеріальної чи іншої допомоги"). Неоднозначно, однак, вирішується питання про внески в партійну касу інших громадських об'єднань, зокрема, найбільш масових з них – професійних спілок. У одній групі країн профспілкам дозволено фінансувати політичні партії (Великобританія, Іспанія, Ізраїль, Канада). Правда, у Великобританії закон про профспілки 1984 р. увів визначені обмеження: всі профспілки, які мають політичні фінансові фонди, зобов'язані кожні 10 років проводити голосування про продовження збору засобів на політичні цілі. Як вказують англійські дослідники, "голосування членів великих профспілок проти фінансових зборів може серйозно позначитися на партійних фондах". В основному, це стосується лейбористської партії, три чверті прибутків якої складають внески профспілок. У іншій групі країн, особливо там, де заборонені пожертви приватних та юридичних осіб, ця заборона поширюється і на громадські об'єднання, включаючи профспілки. Характерно, наприклад, що у ФРН закон 1967 р., надаючи приватним юридичним особам право фінансувати політичні партії, робить виняток для профспілок. Ціль подібних обмежень - перешкодити політизації громадських організацій, яким у багатьох країнах в принципі заборонена будь-яка участь у політичній діяльності.

Якщо проблема фінансування політичних партій приватними та юридичними особами вирішується в окремих країнах по-різному, то щодо юридичних осіб публічного права (державні органи, органи місцевого самоврядування, державні підприємства тощо) застосовується єдиний підхід: їм заборонено в будь-якій формі фінансувати партії. Ця заборона поширюється і на змішані підприємства і товариства, в яких частка держави перевищує встановлений розмір (наприклад, в Італії - 20%, у Росії - 30%). Поряд з обмеженнями по видам джерел і суб'єктам приватного фінансування політичних партій загальним і найбільш істотним його обмеженням, встановлюваним сучасним законодавством, є обмеження розмірів добровільних приватних пожертвувань. “Основне призначення лімітів на добровільні пожертвування, - вказує канадський учений Ф. Сайдл, - це  заборонити грошові пожертвування, розмір і (або) джерела яких можуть викликати підозри, а також запобігти їм”. В законодавчому плані задача ця вирішується різними способами. При цьому варто мати на увазі розходження між цільовим і нецільовим фінансуванням, встановлюваним законодавством ряду країн. Ліміти нецільового фінансування передбачаються, як правило, законами про політичні партії (Австрія, Гана, Конго, Мексика, ФРН). При цьому застосовуються два способи лімітування. Перший полягає в тому, що обмежується сума щорічних пожертв окремих фізичних і юридичних осіб (Іспанія, Мексика), або загальна сума щорічних пожертв (так, у Конго загальна сума всіх пожертв фізичних і юридичних осіб не повинна перевищувати 20% загальної суми власних засобів партії, отриманих з інших джерел). При другому способі сума окремих пожертвувань практично не обмежується, а вказується лише сума внеску, при перевищенні якої партія у своєму фінансовому звіті зобов'язана навести прізвище й адресу благодійника, а для юридичної особи - його назву та статус  (в Австрії ця вимога поширюється на внесок понад 30 тис. шилінгів, у ФРН -20 тис. DM, у Греції - 200 тис. драхм).
Найбільш поширений - перший спосіб, здійснюваний у двох варіантах. У ряді країн закон встановлює однакові ліміти щорічних внесків як фізичних, так і юридичних осіб (наприклад, в Іспанії максимальна сума для них складає 10 млн. песет). У інших ці ліміти різні (так, у Мексиці максимальний розмір пожертвування фізичної особи - 1% від суми державної субсидії, а юридичної особи - 5%).

Законодавство деяких країн пред'являє до приватних юридичних осіб додаткові вимоги, що стосуються оформлення добровільних пожертвувань. Так, іспанський закон про фінансування політичних партій встановлює, що "для добровільних внесків юридичних осіб потрібно належним чином оформлене рішення компетентного органа акціонерного товариства", Англійський закон про компанії 19б7 р. вимагає, щоб у щорічних звітах товариств були зазначені всі пожертвування на суму більш 200 ?. У 1985 р. була внесена пропозиція про те, щоб для надання пожертвувань необхідне попереднє схвалення всіх акціонерів.

Виборчим законодавством також передбачається лімітування цільового приватного фінансування, переважно фінансування виборчих кампаній, проведених політичними партіями. Варто зазначити, що при цьому застосовуються вже розглянуті способи, або встановлюється максимальна сума окремих пожертвувань. Втім, варто підкреслити, що в деяких країнах важко розмежувати нецільове і цільове приватне фінансування політичних партій, тому що закон чітко не визначає часових меж виборчої кампанії (Великобританія, США, ФРН), у зв'язку з чим неможливо вичленити виборчі дії партій із їх поточної політичної діяльності. А це призводить до того, що приватні суб'єкти одержують можливість авансувати виборчі витрати партій, не зв’язуючи таке фінансування безпосередньо з виборами. Характерно, наприклад, що федеральний виборчий закон США 1972 р. лімітує внески, зроблені "протягом календарного року" (аналогічну формулу використовує і закон про політичні партії ФРН).

Тим часом чіткий поділ нецільового і цільового приватного фінансування має істотне практичне значення - він дає можливість здійснювати дієвий контроль над джерелами засобів для такого головного виду партійної діяльності, яким є участь у виборчому процесі.

У Росії законодавство теж розрізняє нецільове і цільове приватне фінансування політичних партій. Ст. 31 Федерального закону "Про громадські об'єднання" серед джерел формування майна громадських об'єднань вказує добровільні внески і пожертвування, а виборче законодавство (наприклад, ст. 47 Федерального закону 1997 р. "Про основні гарантії виборчих прав громадян" і відповідні статті законів про вибори Президента і депутатів Державної Думи) передбачає, що виборчі фонди можуть створюватися, зокрема, і за рахунок добровільних пожертвувань фізичних і юридичних осіб. Однак, при відсутності закону про політичні партії докладно регламентується лише фінансування виборчих кампаній (у 1996 - 1997 р. були навіть розроблені два проекти федерального закону про фінансування федеральних виборів). На цільовий характер цього фінансування прямо вказується в законі 1997 р. “Засоби виборчих фондів, - йдеться в ч. 9 ст. 47, - мають цільове призначення. Вони можуть використовуватися тільки на покриття витрат, пов'язаних із проведенням виборчої кампанії". Про це свідчать й інші положення виборчого законодавства:
 

Державне фінансування - головна тенденція розвитку сучасного законодавства про політичні партії. Воно починає діяти із середини 50-их років (Коста-Ріка - 1954 р., Аргентина - 1955 р., ФРН - 1959 р. і т.д.) та отримує особливо широке застосування в останнє десятиліття. Якщо в 80-их рр. державне фінансування політичних партій передбачалося законодавством 21 країни, те до середини 90-их рр. число таких країн кількаразово збільшилося (воно було визнано, наприклад, законодавством 45 держав Африки, 17 колишніх соціалістичних держав, більшості держав - членів СНД тощо). Таким чином, можна стверджувати, що в даний час це джерело фінансових ресурсів політичних партій практично набуло універсального характеру. Лише в деяких країнах воно не визнається чинним законодавством (наприклад, ч. 2 ст. 5 Конституції 1995 р. Казахстану містить положення про неприпустимість державного фінансування громадських об'єднань)".
Правовою основою державного фінансування стало конституційне визнання політичних партій найважливішим інститутом громадянського суспільства, що відіграє все зростаючу роль в організації і здійсненні державної влади. Таке визнання покладає на державу обов'язок сприяти політичним партіям в найбільш ефективному здійсненні їх функцій. Фінансова підтримка держави стає особливо необхідною в сучасних умовах, коли активна участь у політичному житті, і насамперед у виборчому процесі вимагає усе більших матеріальних витрат, на які не вистачає ні власних засобів партій, ні добровільних приватних пожертвувань. Як пишуть німецькі дослідники, "без прямого або непрямого фінансування партій державою... вони виявляться нежиттєздатними". Незважаючи на явне перебільшення, це твердження справедливе щодо політичних партій багатьох країн, особливо тих, де процес становлення партій та реальної багатопартійності перебуває в зародковій стадії.
Деякі західні автори пов'язують державне фінансування з проблемою демократії. Так, Ж. Масле вказує, що конституційна свобода об'єднання припускає не тільки свободу утворення партій, але і гарантію можливості здійснення ними своїх функцій. "У деяких випадках допомога, що робиться державою, може служити умовою наповнення політичної демократії реальним змістом". Зокрема, вона зменшує нерівність можливостей партій у політичному суперництві, їх залежність від окремих груп фізичних чи юридичних осіб, а отже, слугує діючим засобом у боротьбі з політичною корупцією, яка багато в чому пов'язана з приватним фінансуванням політичних структур. Про те, яке важливе значення надається фінансовій підтримці державою політичних партій, свідчить закріплення її в переліку новітніх основних законів як одного з невідчужуваних конституційних прав.

Водночас, у державного фінансування політичних партій є й чимало супротивників. Для обґрунтування своєї позиції вони вдаються до двох основних аргументів:
1) партії - приватні організації, у діяльність котрих будь-яке державне втручання неприпустимо;
2) державне фінансування веде до обмеження свободи об'єднань, оскільки сприяє закріпленню існуючої партійної системи.
Що стосується першого положення, його неспроможність була проілюстрована при висвітленні питань правової інституціоналізації політичних партій. Другий аргумент вимагає спеціального аналізу, який доцільно дати при розгляді систем державного фінансування.

Сучасному законодавству відомі різні види і форми державного фінансування політичних партій:
Загальне (нецільове) фінансування - надання державних субсидій на поточну діяльність політичних партій, головним чином, організаційного характеру (утримання партійного апарату, проведення з'їздів, конференцій, оренду приміщень, придбання устаткування і т.п.).

Спеціальне фінансування - субсидування визначених видів діяльності (проведення виборчих кампаній, діяльності парламентських фракцій тощо).

Існують два підходи до застосування цих видів державного фінансування. У одній групі країн (Австрія, Бельгія, Греція, Іспанія, Словаччина, ФРН, Швеція) держава здійснює як поточне фінансування діяльності політичних партій, так і спеціальне фінансування, що у ряді випадків виділяється окремо (наприклад, фінансування парламентських фракцій у ФРН, творчих та дослідницьких інститутів, партійної преси тощо у Швеції). Така система окрім того, що існує у відносно невеликій групі країн (у Росії законодавство визнає тільки спеціальне державне фінансування) найбільше відповідає характеру діяльності сучасних політичних партій. Але вона, природно, вимагає значно більших державних витрат (бюджетні ресурси), чим фінансування якогось одного виду діяльності, наприклад виборчої кампанії. Водночас, вона надає політичним партіям більшу свободу у використанні державних субсидій, що створює можливість для різного роду фінансових шахрайств чи зловживань. Правда, у деяких законах передбачені обмеження у використанні державних субсидій (наприклад, грецький закон встановлює, що вони можуть бути використані тільки на функціональні потреби і виборчу кампанію). Все це, без сумніву, стримує поширення загального фінансування або використовується для відмови від нього. Характерна, наприклад, доля італійського закону 1974 р., що містить положення про загальне державне фінансування. Двічі ці положення виносились на референдум: у 1978 р. виборці проголосували проти їх скасування, а в 1993 р. - за скасування. У багатьох країнах законодавчо визнано лише спеціальне фінансування, що на практиці зводиться до часткового відшкодування виборчих витрат політичних партій (наприклад, Австралія, Канада, США).

Державне фінансування політичних партій, будь то загальне чи спеціальне, зіштовхується з колом проблем, способи рішення яких дуже впливають  на політичне життя - на розвиток партійної системи, діяльність політичних партій тощо. Насамперед, виникає запитання: чи повинна держава фінансувати всі політичні партії, чи лише деякі з них. Це питання  особливо актуальне для посттоталітарних держав, де характерною рисою політичної структури суспільства є надлишок політичних угруповань в політикумі. Значна частина з них являє собою дрібні хисткі утворення, що не мають ні авторитету в суспільстві, ні підтримки скільки-небудь значної частини електорату. Вони не виконують репрезентативної функції – не представляють повною мірою суспільні прагнення, а тому, позірно, і не вимагають державного фінансування. Тісно пов’язане з цією проблемою і питання про те, який із принципів міжпартійного розподілу державних субсидій найбільше доцільний: принцип рівності чи диференційований підхід? При законодавчому рішенні цих питань варто брати до уваги два розуміння:

У сучасному законодавстві зазначені проблеми вирішуються по-різному. Однак принциповим є вихідне положення: державні субсидії (як при загальному, так і при спеціальному фінансуванні) даються політичним партіям і розподіляються між ними відповідно до критерію електорального представлення, зумовленого результатами виборів (числом зібраних голосів та отриманих мандатів). У ряді країн політична партія, яка не одержала на кількох виборах підряд жодного мандата, узагалі втрачає право на отримання державних субсидій (це, наприклад, передбачене п. 7. 2 словацького закону про державне фінансування політичних партій та рухів). Таким чином, можна зробити два висновки, що мають основне значення.
Перший: держава фінансує діяльність тільки тих партій, які беруть участь у виборчому процесі, що цілком природно. Політична партія - це об'єднання, створюване для завоювання і здійснення державної влади конституційними засобами, насамперед шляхом демократичних виборів. У цьому її головне призначення і тому, як відзначалося, тривала неучасть партії чи її неефективна участь у виборах служить в ряді країн правовою підставою для її розпуску чи втрати статусу політичної партії. Другий: вирішальне значення при визначенні розмірів державних субсидій має впливовість партії, тобто ступінь її впливу на електорат. При цьому загальне і спеціальне державне фінансування мають свої особливості.
Існують три основні системи загального державного фінансування.

Перша система - фінансуються тільки політичні партії, представлені в парламенті, а розподіляються субсидії між ними або пропорційно числу мандатів (Болгарія, Бенін, Габон, Мозамбік), або в рівних сумах на кожний мандат (Фінляндія). Таким чином, із загального державного фінансування виключаються політичні партії, що не одержали на останніх виборах жодного мандата. Таке визначення критерію партійної впливовості більш-менш справедливе при пропорційній виборчій системі, що забезпечує представництво в парламенті широкого спектру політичних сил. Водночас, і при цій системі, особливо у випадку застосування бар’єрного правила, не всі політичні партії, що прийняли участь у виборах, виявляються представленими в парламенті. Ще менше воно справедливо при мажоритарній виборчій системі, при якій ряд політичних партій, що зібрали значне число голосів, може не одержати жодного мандата.

Друга система - фінансуються не лише політичні партії, які представлені в парламенті. Державні субсидії розподіляються з врахуванням числа отриманих на виборах голосів (Бельгія, Іспанія, Кіпр). Так, у Бельгії відповідно до закону 1989 р. (із поправками 1991 р.) політичні партії, що мають хоча б один мандат у нижній або верхній палаті, одержують однакові субсидії плюс визначену суму за кожний поданий за них голос. У Іспанії державні субсидії на поточну діяльність політичних партій, представлені у нижній палаті, розподіляються між ними пропорційно як до кількості мандатів, так і до кількості зібраних голосів. Для визначення розміру субсидій відповідний бюджетний депозит ділиться на три рівні частини. Одна з них розподіляється між політичними партіями пропорційно до кількості мандатів, отриманих кожною політичною партією на останніх виборах у Конгрес депутатів, а дві що залишилися - пропорційно кількості голосів. При цьому не враховуються голоси в тих виборчих округах, у яких партія одержала менше 3% дійсних голосів.

Хоча дана система і позбавляє державних субсидій політичні партії, які не мають мандатів, проте вона, на нашу думку, більшою мірою, чим перша, враховує їх вплив на електорат, що особливо важливо при мажоритарній виборчій системі.
Розглянуті системи загального державного фінансування при будь-який виборчій системі, безсумнівно, ставлять у привілейоване положення великі та впливові політичні партії, сприяють раціоналізації політичної структури суспільства. Але, водночас, їх застосування, особливо в тих випадках, коли відсутнє спеціальне фінансування (відшкодування державою виборчих витрат партій) - створює реальну небезпеку консервації діючої партійної системи, тому що обмежує можливість створення і розвитку нових політичних партій.

Третя система загального державного фінансування - фінансуються всі політичні партії, що прийняли участь у виборах і відповідають законодавчо визначеним умовам, причому незалежно від того, чи представлені вони в парламенті (Австрія, Греція, ФРН, Франція, Чехія, Швеція). Так, французький закон від 15 січня 1990 р. установлює, що “сума кредитів для фінансування політичних партій розділяється на дві частини: одна призначена для фінансування за результатами виборів, інша - для фінансування партій, представлених у парламенті. Перша частина розподіляється між усіма партіями, що висунули не менше 75 кандидатів (із 1993 р. - 50), пропорційно числу отриманих ними голосів. Показово, що друга умова передбачена законом: необхідність набрання не менше 5 % голосів була визнана Конституційною радою неконституційною, оскільки вона, встановлюючи занадто високий поріг, "перешкоджає вираженню нових ідейних течій та думок, а, отже, суперечить принципу рівності і свободи партій". Друга частина суми розподіляється між партіями пропорційно числу отриманих мандатів.

У ФРН право на одержання державної субсидії мають всі політичні партії, що зібрали не менше 0,5% голосів на федеральних і європейських виборах, або 10% у виборчому окрузі. Однак розмір субсидії тут визначається двома критеріями: числом отриманих голосів і розміром власного прибутку партії. Відповідно до цього політична партія одержує:
по-перше, 1 марку за кожний голос (ті партії, що зібрали не менше 5 млн. голосів - 1,3 марки);
по-друге, 0,5 марки на кожну марку, отриману у вигляді членських внесків чи пожертвувань фізичних осіб (при цьому враховуються внески тільки до б тис. марок).

Закон Греції 1984 р. передбачає, що державну субсидію отримують всі політичні партії, що приймали участь в попередніх виборах у якості незалежних або в коаліції з іншими партіями суб’єктів виборчого процесу, та отримали визначений відсоток дійсних голосів (3% для незалежних партій, 6% у коаліції трьох і більш партій) у 213 виборчих округах.
Ця система загального державного фінансування найбільше відповідає його цілям. В той же час вона є матеріальною гарантією вільного розвитку та суперництва різних політичних сил та течій, забезпечуючи підтримку нових політичних партій. Така оцінка цієї системи була, зокрема, подана в рішенні Конституційної ради Франції від 11 січня 1990 р. Зазначивши, що державна допомога політичним партіям не суперечить принципам рівності та свободи політичних партій, що закріплено конституцією 1958 р., Рада водночас вказала на те, що така допомога повинна даватися відповідно до об'єктивних критеріїв і "не приводити ні до встановлення залежності політичних партій від держави, ні до загрози демократичному вираженню різних ідейних течій та думок". Цим вимогам повинен відповідати і механізм розподілу державних субсидій. Таким механізмом може бути тільки розподіл цих субсидій між усіма політичними партіями, що беруть участь у парламентських виборах.
Порядок розподілу між партіями державних субсидій і їхніх виплат різняться в окремих країнах. В одних вирішальна роль у розподілі засобів належить парламенту (Бельгія, Ізраїль, Франція, ФРН). Так, у Бельгії державні субсидії розподіляються Палатою представників і Сенатом, у ФРН - головою Бундестагу, у Франції - бюро Національних зборів та Сенату спільно представляють уряду відповідні пропозиції для включення їх у бюджет. В інших розподіл здійснюють органи виконавчої влади: наприклад, в Австрії - відомство федерального канцлера, у Грузії - міністр внутрішніх справ тощо.

Другий основний вид спеціального державного фінансування - надання субсидій парламентським фракціям, що передбачається спеціальними законами (швейцарський закон 1971 р. про парламентські фракції та їхні секретаріати, розділ 11 закону про депутатів 1994 р. у ФРН), регламентами палат (наприклад, ст. 72 регламенту Державної Думи Росії передбачає оплату витрат на утримання апаратів фракцій і депутатських груп та матеріально-технічне забезпечення їхньої діяльності по кошторису Державної Думи), резолюціями палат (Великобританія, Швеція). Розподіл субсидій відбувається згідно з критерієм пропорційності. Наприклад, в Бельгії - по числу мандатів, в Іспанії, ФРН, Великобританії - по числу місць і числу голосів, отриманих на останніх виборах. У Швеції - відповідно до резолюції Ріксдагу, прийнятої в 1975 р., такі субсидії складаються із двох частин: основної субсидії, що в рівних частках виплачується всім парламентським групам, та додаткової субсидії, що складається із сум, виплачених за кожного депутата.

Таким чином, держава дає опозиційним партіям додаткову матеріальну гарантію, що забезпечує їх плідну парламентську діяльність. Слід зазначити, що в деяких країнах субсидії парламентським фракціям формально не розглядаються як фінансування політичних партій. Наприклад, у законі ФРН спеціально підкреслюється, що виплати, надані фракціям, "не можуть бути використані на партійні потреби" (ч. 4. 50). Однак у сучасному парламенті фракції створюються за партійною ознакою і є однією з найважливіших організаційних форм діяльності політичних партій. Поряд із розглянутими основними видами спеціального державного фінансування в деяких країнах існують і інші його види:

Прикладом може служити прийняте в 70-их рр. законодавство Нідерландів, згідно з яким політичні партії, представлені у верхній палаті можуть одержувати державні субсидії для своїх дослідницьких інститутів та молодіжних організацій. Розмір субсидій дослідницьким інститутам залежить від чисельності парламентської фракції, однак не повинний перевищувати суми прибутку, отриманого інститутом з інших джерел; держава покриває не більш 30% витрат дослідницьких інститутів і 40%  витрат молодіжних організацій (в останньому випадку розмір субсидій залежить від чисельності організації). Формально такі субсидії не розглядаються як пряме фінансування партій державою.

У ФРН кожна з великих партій має напівофіційний фонд, що виступає спонсором проектів політичної структури в ФРН, а також програм "політичного будівництва" для країн, що розвиваються (навчання партійних функціонерів, профспілкових діячів і т.п.). Практично все фінансування цих партійних фондів надходить із державних джерел, наприклад, у 1991 р., вони одержали 325 млн. USD на свої програми.

Загальне і спеціальне фінансування політичних партій проводиться з державного бюджету, в якому воно виділяється окремим рядком. Винятком є система державного фінансування президентських виборів у США. Засоби надходять не з державного бюджету, а зі спеціального виборчого фонду, створеного винятково з добровільних пожертвувань фізичних осіб у розмірі не більш 1% сплачуваних ними податків (у 1939 р. в такий спосіб було зібрано 32,2 млн. USD). Держава в особі Федеральної виборчої комісії лише розподіляє засоби між кандидатами політичних партій. Близькою до цієї системи є система фінансування виборчих витрат політичних партій у ПАР. Закон 1993 р. заснував державний виборчий фонд, створений із ресурсів, які виділяються парламентом, а також пожертвувань фізичних і юридичних осіб. Субсидії з цього фонду розподіляє Незалежна виборча комісія.

Зазначена система може розглядатися як державне фінансування виборчих витрат політичних партій тільки в тому сенсі, що розподіл субсидій здійснюють державні органи. Самі ж засоби, які розподіляються не є бюджетними. У цьому, безсумнівно, велика перевага наведеної системи в порівнянні зі всіма іншими, заснованими на бюджетному фінансуванні політичних партій.

Всі розглянуті види державного фінансування політичних партій (за винятком США і ПАР) відносяться до прямого фінансування в тому розумінні, що відповідні субсидії передбачені державним бюджетом і виплачуються з нього. Але в сучасному законодавстві усе більшого значення набуває непряме державне фінансування політичних партій. До нього, зазвичай, відносять надання партіям безкоштовного ефірного часу і шпальтового простору для публікації заяв в державних засобах масової інформації; транспортних послуг і послуг поштово-телеграфного зв'язку; різного роду податкових пільг тощо. Непряме фінансування характерне для загального і для спеціального фінансування (особливо для такого його виду, як часткове відшкодування виборчих витрат політичним партіям). Наприклад, у багатьох країнах безкоштовний ефірний час на радіо і телебаченні політичним партіям надається як у період проведення виборчої кампанії, так і в міжвиборчий період (Австрія, Ангола, Бразилія, Португалія, Франція й ін.).

Як специфічну форму непрямого державного фінансування можна розглядати повне або часткове звільнення від оподатковування добровільних пожертвувань приватних фізичних і \ чи юридичних осіб у партійні каси, що передбачено податковим законодавством ряду країн (Бельгія, Канада, Нідерланди, США, Португалія, Франція, ФРН). Ця форма також властива як загальному, так і спеціальному приватному фінансуванню політичних партій. Втім, у даному випадку важко розмежувати приватне і державне фінансування, тому що на практиці перше, по суті, являє собою непряме державне фінансування. Держава, установлюючи для благодійників податкові пільги, тим самим стимулює приватне фінансування політичних партій.

Національне податкове законодавство встановлює різні правила надання податкових пільг для приватних пожертвувань. Наприклад, у Канаді податок із прибутку знижується на 75% при сумі пожертвування до 100 USD, на 50 % - при сумі до 450 USD і на 33,3% - при сумі понад 600 USD. У Бельгії податковий кодекс передбачає звільнення від оподатковувань внесків у сумі 350 тис. франків, але при цьому загальна сума пільг не може перевищувати 10% суми прибутків благодійника. У ФРН не оподатковуються податком внески до 1800 марок.

Все сказане про державне фінансування дозволяє зробити висновок, що в сучасній державі в різних видах і формах воно стало необхідним засобом підтримки політичних партій. Особливо важливе значення ця підтримка має в посттоталітарних державах, де, як свідчить досвід, вона сприяє становленню та розвитку багатопартійної системи.
 

Механізм фінансового контролю

Найважливішою складовою частиною правової регламентації фінансової діяльності політичних партій є сукупність норм, що регулюють організацію і діяльність механізму всеосяжного фінансового контролю. У широкому розумінні цей механізм містить у собі:

 Механізм фінансового контролю існує практично скрізь, де регламентується фінансова діяльність політичних партій (він відсутній лише в поодиноких країнах, наприклад у Норвегії). І це цілком природно, тому що без контролю за дотриманням партіями відповідних розпоряджень втрачає зміст сама правова регламентація їхньої фінансової діяльності.

Організаційні форми контролю за фінансовою діяльністю політичних партій різняться в окремих країнах, але в цілому можна виділити три основні види державних органів, що здійснюють такий контроль:

Перший - це державні органи зі спеціальною компетенцією (Комісія з контролю за виборчими витратами і звітами політичних партій у Бельгії, Національна комісія з контролю за звітами виборчої кампанії і політичного фінансування у Франції). У ряді країн такі органи створюються парламентом або є його структурними підрозділами. Цим визначається їх склад - в них представлені члени парламентських фракцій. Наприклад, членами бельгійської Комісії з контролю є голови палат парламенту, 20 депутатів і 20 їхніх заступників, призначених пропорційно чисельності парламентських груп на термін легіслатури. У Греції фінансові звіти політичних партій представляються спікеру, а їхня аудиторська перевірка проводиться комісією, що складається з представників всіх парламентських фракцій. У Анголі щорічні партійні фінансові звіти перевіряють постійна комісія парламенту з фінансових питань і тимчасова комісія, призначувана головою парламенту, котра складається з двох фінінспекторів і одного рахункового працівника, призначеного відповідною партією.

Таким чином, при всіх зазначених варіантах у проведенні фінансового контролю беруть участь члени політичних партій, представлених у парламенті. Навряд чи при такому складі спеціалізовані органи контролю можуть розглядатися як незалежні. Відмінний від вищенаведених склад Національної комісії з контролю у Франції: у неї входять члени Державної ради (вищий орган адміністративної юстиції), Касаційної ради і Рахункової палати.

Другий вид, більш поширений - це державні органи загального фінансового контролю (у ФРН - фінінспектори, в Іспанії - Рахункова палата).

Третій основний вид контрольних органів - виборчі комісії, на які в ряді країн покладаються повноваження контролювати всю фінансову діяльність політичних партій, а не тільки пов'язану з їхньою участю у виборах. Так, у Гані всі рахунки політичних партій щорічно перевіряються аудитором, призначеним Національною виборчою комісією, і результати перевірки публікуються не пізніше 31 грудня. Крім того, Комісія може в будь-який час призначити аудиторську перевірку цих рахунків (ст. 20 закону 1992 р.). У США, де, як відзначалося, політичні партії можуть збирати пожертвування не тільки в період проведення виборів, але і протягом усього календарного року, федеральна виборча комісія також здійснює постійний контроль за фінансовими ресурсами партій. ФВК складається з восьми членів - генеральних секретарів обох палат Конгресу і шести представників партій (три демократи і три республіканці) - призначуваних президентом та сенатом. У ряді латиноамериканських країн фінансовий контроль покладений на Центральний і місцеві виборчі трибунали. Як приклад можна привести відповідні положення ст. 93 бразильського закону, що визначають компетенцію органів виборчої юстиції. Вони здійснюють контроль за всім рухом коштів партій: надходженням, використанням і збереженням. Особливо акцентуються основні положення закону, за дотриманням яких політичними партіями повинні стежити Центральний і місцеві виборчі трибунали. До них, зокрема, відносяться норми, що зобов'язують партії зберігати звітну документацію протягом п'яти років, відкривати свої рахунки тільки в національних фінансових закладах (Національному банку, федеральних ощадних касах і т.д.), здавати фінансові звіти та відповідну підтверджуючу документацію, а також норми, що передбачають цивільно-правову і кримінальну відповідальність керівних діячів партій за ті чи інші фінансові правопорушення, і т.д.

Поряд із зазначеними основними видами контролюючих органів контроль за фінансовою діяльністю політичних партій у ряді країн покладається і на інші державні органи: міністерство фінансів (Бенін), міністерство внутрішніх справ (Гвінея). відомство реєстрації політичних партій (Ефіопія) тощо.

Все сказане свідчить про те, що в більшості країн, переважає система загального постійного фінансового контролю. Але поряд з нею скрізь діє система спеціального контролю за фінансовою діяльністю партій у період виборів. Його, як правило, здійснюють органи, відповідальні за організацію та проведення виборів (виборчі комісії, виборчі трибунали і т.д.). Однак, наприклад, в Австрії закон 1975 р. ввів при міністерстві внутрішніх справ спеціальну Комісію з перевірки коштів, призначених для передвиборчої агітації. Члени Комісії призначаються Федеральним урядом: семеро - за пропозицією партій, представлених у Головному комітеті Національної ради (один із найважливіших робочих органів нижньої палати парламенту), троє (експерти в області реклами) - за погодженою пропозицією інших семи членів. Головує в Комісії федеральний міністр внутрішніх справ. Комісія перевіряє і публікує зведення про кошти, витрачені політичними партіями на передвиборну агітацію.

Діюче російське законодавство також передбачає подвійну систему контролю. Відповідно до ст. 38 Федерального закону "Про громадські об'єднання" фінансові органи здійснюють контроль за прибутками громадських об'єднань. До числа цих органів відноситься і Рахункова палата, контрольні повноваження якої поширюються на діяльність громадських об'єднань "у частині, зв'язаній з одержанням, перерахуванням або використанням ними засобів федерального бюджету, використанням федеральної власності і керуванням нею, а також у частині наданих федеральним законодавством або федеральними органами державної влади податкових, митних та інших пільг і переваг" (ч. 4 ст. 12 Федеральні закони "Про Рахункову палату Російської Федерації"). Таким чином, контрольні повноваження Рахункової палати щодо фінансової діяльності політичних партій обмежені - вони не поширюються ні на приватне фінансування, ні на підприємницьку діяльність партій (у ряді країн, наприклад в Іспанії, Рахункова палата контролює усю фінансову діяльність партій).

Водночас спеціальний контроль, тобто контроль за фінансовою діяльністю політичних партій, зв'язаної з їхньою участю у виборах, покладається на виборчі комісії (контрольно-ревізійні служби при ЦВК і виборчих комісіях суб'єктів федерації). На відміну від загального постійного контролю, правовий механізм якого не розроблений, система звітності і контролю, застосовувана на виборах, досить повно урегульована як законами, так і інструкціями ЦВК.

Варто, однак, відзначити, що дієвість відповідних розпоряджень значно знижується через відсутність правового механізму загального постійного контролю за фінансовою діяльністю партій. Як справедливо указує Ф. Сайдл, "хоча це вірно, що в багатьох країнах фінансова діяльність політичних партій досягає свого піку в період виборів, а звітність по цій діяльності тільки за період виборів може створити проблеми" (зокрема, внески, зроблені за межами виборчої кампанії, не можуть бути проконтрольовані, а отже, немає повної картини фінансової підтримки, що надається партіям і кандидатам на виборах).
Національне законодавство докладно регламентує утримання цих фінансових звітів. Прикладом можуть служити п. 24 закону ФРН 1967 р. (у редакції 1994 р.) і п. 4 ст. 11 австрійського закону 1975 р., у яких із вичерпною повнотою зазначені всі обов'язкові позиції дохідної і видаткової частин загального звіту, а також звіту про майно партії. Відповідно до принципу гласності і відкритості фінансові звіти політичних партій повинні публікуватися в офіційних друкованих органах (наприклад, в Австрії - у Службовому додатку до Віденської газети, в Анголі - в Офіційному бюлетені), бути доступними кожному громадянину, засобам масової інформації. Так, у США ФВК видає кожному, хто до неї звернувся (не потрібно вказувати причину), для ознайомлення звітну інформацію у виді мікрофільмів, вводить інформацію в базу даних, і комп'ютерні матеріали надаються усім бажаючим.

Основними об'єктами фінансового контролю є:

Останнє, головним чином, стосується виборчих витрат, які по-різному визначаються законодавством окремих країн (наприклад, в Австрії ними вважаються грошові асигнування на передвиборну агітацію з використанням засобів масової інформації).

Крім контролю за цільовим використанням коштів, найважливішою задачею є контроль за дотриманням установлених законом лімітів виборчих витрат, хоч законодавство передбачає обов'язковість вказування в звітах усіх статей інших витрат партій, які ніде не лімітуються, за винятком Ізраїлю, де закон 1973 р. (із наступними поправками) установлює, що політична партія може витратити з власних засобів на поточну діяльність не більш визначеного відсотка від суми державної субсидії.
Які б не були організаційні форми і масштаби контролю, самі по собі вони не можуть забезпечити дієвість його механізму. Для цього необхідно встановити юридичну відповідальність політичних партій за виявлені в процесі контролю правопорушення. Така відповідальність у різних її формах (конституційна, адміністративна, а в деяких країнах навіть карна) передбачається законодавством, яке широко використовує інститут юридичної відповідальності в різних його формах, формулюючи численні склади правопорушень, пов'язаних із всіма аспектами фінансової діяльності політичних партій. Крім того, варто підкреслити, що в багатьох країнах юридичну відповідальність несуть не тільки партії чи посадові особи, але також усі фізичні і юридичні особи, що порушують розпорядження про фінансування партій (Ангола, Бенін, Канада). Так, ангольський закон передбачає, що будь-яка особа, яка незаконно фінансує політичну партію, підлягає покаранню у вигляді штрафу в дворазовому розмірі від вартості незаконно наданого, а при повторному порушенні - у триразовому розмірі (п. 3 ст. 48); закон Беніну встановлює, що кожний, хто порушить положення ст. 20, яке регулює приватне фінансування партій, карається тюремним ув’язненням на термін від одного до шести місяців і штрафом на суму від 200 до 500 тис. франків КАФ (грошова одиниця Африканського фінансового співробітництва).

Покладання юридичної відповідальності не тільки на політичні партії, але і на всіх осіб, що порушують розпорядження про їхнє фінансування, безсумнівно підвищує ефективність зусиль у боротьбі з політичною корупцією.
Не розглядаючи всі типи фінансових правопорушень, передбачені законодавством окремих країн, зупинимося лише на основних і найбільше характерних.

По-перше, це порушення положень про фінансові джерела:

Перші два типи правопорушень відносяться як до загального, так і до спеціального фінансування, третій - переважно до спеціального.

По-друге, це порушення положень про фінансову звітність партій, її гласності і відкритості:

Варто зауважити, що політичні партії несуть юридичну відповідальність у різних її формах за вчинення цих порушень. За деякі з них у ряді країн встановлена конституційна юридична відповідальність. Так, за одержання коштів з іноземних джерел партія може бути розпущена в Анголі, Гвінеї, Сенегалі, Тунісі. Ця санкція застосовується в деяких країнах і за порушення положень фінансової звітності (наприклад, у Гані Національна виборча комісія може скасувати реєстрацію політичної партії за відмову від представлення фінансового звіту або його фальсифікації; у Гвінеї міністр внутрішніх справ може призупинити діяльність партії, що не має фінансової звітності). Закон про вибори парламенту Грузії 1995 р. встановлює сувору відповідальність кандидатів від політичних партій і блоків за перевищення граничного розміру виборчого фонду або непредставлення у встановлений законом термін звіту про використані засоби. Згідно ст. 11 вони позбавляються отриманих мандатів, їм заборонено брати участь не тільки у виборах на місця депутатів, що вибули (тобто вони не можуть приймати участі в додаткових виборах, зокрема проведених у зв'язку з позбавленням їхніх мандатів), але і на наступних парламентських виборах.

Найбільш широко застосовуваною формою юридичної відповідальності політичних партій є адміністративна відповідальність, тому що більшість фінансових правопорушень розглядається як адміністративні. За їхнє учинення встановлюються такі види адміністративних стягнень, як грошові штрафи, конфіскація незаконно отриманих засобів, позбавлення фінансових привілеїв і пільг тощо. Так, непредставлення фінансового звіту (а в деяких країнах і незатвердження його компетентним державним органом) тягне за собою позбавлення партії державних субсидій (Австрія, Ангола, Бразилія, Гвінея). Наприклад, відповідно до п. 4 ст. 11 австрійського закону політична партія повинна до 3 вересня наступного року опублікувати звіт разом із списком благодійників у "Службовому додатку" до Віденської газети. У випадку порушення цього положення федеральний канцлер припиняє виплату належних партії коштів надалі, аж до опублікування звіту у встановленому порядку. У Бразилії непредставлення звіту або його незатвердження виборчим трибуналом карається призупиненням нових субсидій.
Конфіскація незаконно отриманого і грошових штрафів звичайно застосовуються за такі правопорушення, як одержання засобів із незаконних джерел або з порушенням установлених розмірів пожертвувань. Так, у Болгарії засоби, отримані з незаконного джерела, вилучаються на користь держави(ст. 17 закону 1990 р.), а в Іспанії недотримання положень про нецільові добровільні внески тягне покарання штрафом у розмірі дворазової суми незаконного внеску (ст. 7 закону 1987 г). У Росії відповідно до ст. 40" Кодексу про адміністративні правопорушення незаконне прийняття пожертвування кандидатом або виборчим об'єднанням (виборчим блоком) тягне накладення штрафу на кандидата або уповноваженого представника виборчого об'єднання (виборчого блока) у сумі, рівної триразовому розміру пожертвування, і конфіскацію предметів пожертвування. Це положення, як і положення ст. 40" (непредставлення або неопублікованість звітів про витрату засобів на підготовку та проведення виборів, референдумів), свідчить про те, що по російському законодавству, на відміну від закордонного, політична партія не є суб'єктом адміністративного правопорушення (штрафна санкція застосовується не до партії, а до її уповноваженого представника). На наш погляд, це юридичний нонсенс, тому що на практику, природно, штраф буде сплачуватися не з особистих засобів уповноваженого представника партії, а з партійної каси, так само як і конфіскації підлягають предмети, пожертвувані не цьому представнику, а партії.

У ряді країн за деякі фінансові правопорушення застосовується таке стягнення, як позбавлення передбачених законом фінансових пільг. Наприклад, відповідно до ангольського закону, політичним партіям надані пільги щодо поштових зборів, податку на спадщину і дарування, податку на нерухоме майно і т.д. Політичні партії, які порушують положення закону про фінансові джерела й представлення публічних звітів, позбавляються цих пільг (ст. 48, 49 закону 1991 р.).
Нарешті, у деяких країнах передбачена кримінальна відповідальність політичних партій за вчинення фінансових правопорушень (Гана, Ефіопія). Відповідно до, наприклад, ст. 29 ганського закону 1992 р. політична партія або особа, що порушують положення цього закону (у тому числі і регламентуючій фінансовій діяльності партій), учиняють злочин, який карається накладенням штрафу до 2 млн. грошових одиниць або тюремного ув’язнення на термін до двох років (останнє, природно, застосовується до посадових осіб партії). Більш того, закон передбачає об'єктивне зобов'язання для посадових осіб: при вчиненні злочину політичною партією винним визнається кожна її посадова особа. Закон передбачає також кримінальну відповідальність інших фізичних і юридичних осіб: в разі якщо, наприклад, злочин вчинений корпоративно, то відповідальність несуть її директори та секретарі, якщо товариством - то всі його члени.

Порядок притягнення до відповідальності політичних партій, фізичних і юридичних осіб за фінансові правопорушення різниться в залежності від країни. Деякі категорії цих справ розглядаються судами. При чому, в багатьох випадках, з ініціативи державних органів, які здійснюють контроль за фінансовою діяльністю політичних партій (Бельгія, США, Франція). Так, у Франції Національна комісія зі звітів виборчої кампанії і політичного фінансування у випадках непредставлення фінансового звіту у встановлений термін, незатвердження звіту, перевищення виборчих витрат може звернутися в адміністративний суд із позовом. Водночас, рішення по багатьом справах про адміністративні фінансові порушення, за вчинення яких передбачені різного роду майнові санкції, приймаються самими органами контролю. Так, в Австрії рішення про припинення виплати державної субсидії у випадку непредставлення політичною партією щорічного фінансового звіту у встановлений термін приймає федеральний канцлер. У США ФВК може накладати грошові штрафи в розмірі від 5 тис. до 10 тис. USD.

Правова регламентація фінансової діяльності політичних партій, здійснювана в багатьох країнах, свідчить про прагнення держави ввести цю діяльність у суворі правові рамки, поставити під свій нормативний контроль. Основні цілі такої регламентації - покінчити з політичною корупцією, багато в чому зв'язаної з діяльністю партій, оздоровити політичне життя, підтримати нормальне функціонування багатопартійної системи. Було б, однак, наївно думати, що ці цілі можуть бути досягнуті винятково за допомогою правових засобів. Про це, зокрема, із всією очевидністю свідчить хроніка безпосередньо зв'язаних із діяльністю політичних партій фінансових скандалів у багатьох країнах, де створений і постійно удосконалюється правовий механізм її регламентації і контролю. У той же час досвід цих країн свідчить і про ту важливу роль, яку право відіграє в боротьбі з негативними явищами в політичному житті. Багато чого з цього досвіду можна використати і при розробці відповідного законодавства в Україні, де значна частина фінансової діяльності політичних партій дотепер залишається поза правовим регулюванням, потреба в якому давно назріла.
 

Порівняльний аналіз нормативного та реального аспектів фінансової діяльності  політичних партій Львівщини

Перед тим, як приступити до опису проведеного дослідження, необхідно зробити ряд застережень. По-перше, дане дослідження є пілотною спробою практично застосувати та наглядно проілюструвати методологію експертного опосередкованого опитування, коли завданням експерта є оцінювання не своєї структури, а організації, що є конкурентом в певній сфері діяльності. По-друге, ефективність такої методологічної практики та оцінка коректності проведеної роботи і отриманих результатів має визначатися спеціалістами. Проте, по-третє,  варто наголосити, що ця спроба є пошуком шляхів отримання оцифрованої (кількісної) інформації про надзвичайно закриту і в той же час суспільно значиму інформацію, яка вносить значну частку позитиву в розуміння інституційної діяльності політичних партій.
 

Структура дослідження “Фінансова діяльність партійних організацій Львівщини. Порівняльний аспект” складається з трьох рівнів:

1. Методологія:
Ця частина дослідження розділяється на дві гілки:
І) експертне опитування: експертами в дослідженні виступали лідери обласних партійних організацій, головні редактори найбільших в регіоні ЗМІ та  керівники регіональних аналітичних центрів (think tanks) – люди, що є обізнаними у фінансово-господарській діяльність партійних організацій регіону і \чи\ мають досвід партійної та передвиборчої діяльності. Експертам було запропоновано заповнити доволі об’ємну анкету, в якій потрібно було окреслити фінансову діяльність тих політичних партій, до яких вони не належать (обов’язкова умова). Таким чином, автори дослідження намагалися знівелювати викривлення результатів на користь політичної партії експерта. А зворотнє викривлення результатів (в більшу сторону) “знімалося” шляхом підбору рівної кількості представників лівого, центристського та правого напрямків, і, оскільки оцінювання відбувалось не у грошовому, а у еквівалентному виразі, то, на нашу думку, результати дослідження можна вважати доволі коректними.
ІІ) Аналіз існуючих законодавчих актів: задля порівняння реального стану речей з нормативною-правовою дійсністю було проаналізовано вітчизняне законодавство в тих пунктах, які мають відношення до питань фінансування політичних партій України.

2. Гіпотези:
В рамках дослідження було висунуто три гіпотези:
1) В реальній політичній діяльності можна говорити про, фактично,  різні площини функціонування політичних партій та закону в сенсі фінансово-господарської активності. Іншими словами, фінансова діяльність політичних партій є річчю, що існує поза законом, просто формально, а часто – фіктивно вписуючись у його рамки лише для забезпечення свого існування.
2) Задекларовані партійні прибутки не відповідають видаткам.  Тобто, суми, які вказані в офіційних документах (деклараціях) є суттєво нижчими за ті, які затрачаються під час роботи локальними партійними організаціями, особливо під час виборчої кампанії.
3) Фінансова спроможність обласних партійних організацій є цілковито залежною від центру. Іншими словами, місцева фандрайзингова політика партійних організацій є вкрай слабкою, внаслідок чого структура перебуває у повній фінансовій залежності від центрального партійного офісу.

Результати:

Ця частина стала ілюстраційною кульмінацією дослідження, здивувавши навіть авторів кількістю тих проблемних запитань, які випливли на поверхню в результаті проведеної роботи. Загальний висновок можна сформулювати наступним чином: дослідження яскраво проілюструвало неструктурованість фінансової діяльності регіональних партійних організацій (на прикладі Львівщини), декларативний характер прибутків при існуючих видатках та нездатність закону забезпечити легітимне фінансове функціонування політичних партій у існуючій мультипартійній системі. Що, маємо надію, стане предметом окремих досліджень у даній сфері.
 

СХЕМА 1

Структура дослідження
"Фінансова діяльність партійних організацій Львівщини. Порівняльний аспект"
 
 
 

Прибутки та видатки політичних партій. Закон та дійсність

Партійні прибутки

В цьому розділі ми спробуємо разом прослідкувати за юридичними вимогами, висунутими до фінансової діяльності політичних партій державою та зіставити їх з тими реаліями, котрі продемонструвало нам власне дослідження.
Процес фінансування політичних партій України регламентується двома законодавчими нормативно-правовими актами: Законом України “Про об’єднання громадян” від 16.06.1992 року, із змінами, внесеними згідно із законами №3582-12 від 11.11.93 р., і №642/97-ВР від 18.11.97 р. - базовим щодо діяльності політичних партій загалом; та Законом України “Про вибори народних депутатів України” від 24.09.1997 р. (№541\97-вр), котрий (до речі - єдиний) регламентує фінансові видатки вітчизняних політичних партій.

Отже, процес фінансових надходжень на банківські рахунки політичних партій, за законом, може відбуватися лише з таких джерел:

До незаконних шляхів фінансування належать прибутки, отримані від:
 

Політичні партії не мають права одержувати доходи від акцій та інших цінних паперів, їм забороняється мати рахунки в іноземних банках та зберігати в них коштовності.

(Див. СХЕМИ 2, 3, 4, 5)
(Див. СХЕМУ 2)
Закон України “Про об’єднання громадян” від 16.06.1992 року, із змінами, внесеними згідно із законами №3582-12 від 11.11.93 р., і №642/97-ВР від 18.11.97, ст. 21.
Закон України “Про об’єднання громадян” від 16.06.1992 року, із змінами, внесеними згідно із законами №3582-12 від 11.11.93 р., і №642/97-ВР від 18.11.97, ст. 22.)

Насправді ж, як видно зі СХЕМИ 3, основним джерелом прибутків для регіональних партійних організацій є Центральний партійний офіс (41,5 од.), що не є прописано у жодному з нормативно-правових законодавчих актів, які стосуються фінансової діяльності політичних партій України. Другим за величиною джерелом партійних прибутків є Засновані партією комерційні структури (38,4 од.), на що, згідно законодавства, партія не має права взагалі. Благодійні пожертви фізичних, юридичних осіб та членські внески (31, 28 та 21,7 од. відповідно) завершають цей орієнтовний та далеко не повний перелік можливих джерел фінансування партійних організацій України.
 

Партійні видатки

Згідно  Закону України «Про вибори народних депутатів України» із змінами та доповненнями, внесеними згідно із Законами:

Фінансові  видатки партійних організацій (під час передвиборчої кампанії) допускаються лише на агітаційні плакати, листівки, буклети та політичну рекламу. Дані статті видатків оплачуються із спеціально створеного передвиборчого фонду суб’єкта виборчого процесу, який складається виключно з благодійних внесків фізичних та юридичних осіб (із збереженням умови публічного оголошення прізвища чи організації жертводавця). Всі інші видатки передвиборчої діяльності (телебачення, преса, радіо тощо) оплачуються із державного бюджету України.

Позірно цей процес видається раціональнішим та логічнішим, ніж його скромний попередник. Проте заглянемо глибше в середину або «на кухню» політтехнологій. Натомість, що ми бачимо? У якому дзеркалі відображається те, що нас цікавить? На нашу думку, частково відображається воно на СХЕМІ 5, яка наочно демонструє правильність висунутої гіпотези про невідповідність нормативно-правових вимог сучасності реальному стану речей у царині фінансової діяльності політичних партій. Як бачимо, при перевазі «законного» (прописаного у законодавчих актах) видатку з незначним відривом йдуть видаткові статті, котрі не регламентовані ні законодавчими актами, ні додатками до них у будь якій формі – Фінансова підтримка районних організацій та Утримання апарату (27,3; 26, та 25,8  од. відповідно). На одній позначці з останнім за рівнем видатковості перебуває і Партійна газета\бюллетень, яка законодавчо належить до нібито прибуткової частини бюджету (див. СХЕМУ 2). І далі за рівнем спадання йдуть такі статті, як Утримання (оренда) офісу (25, 4 од.), Технічне забезпечення (24, 8 од.), Політична реклама (23, 4 од.), Проведення партійних акцій (теж нібито прибуткова частина бюджету) (23, 2 од.), Оплата роботи виконавцям (19, 4 од.), Зустрічі з виборцями (17, 6 од.) та Відрядження (13, 0 од.). «Законні» видаткові статті не включені у поданий перелік, оскільки кожен з них займає менше 10 од. у загальній шкалі співвідношення, а тому не вартий уваги.

Таким чином, ми ще раз, тепер вже на видатковій частині бюджету прослідкували та виявили кричущу невідповідність між тим, що є законодавчо оформлено у вигляді нормативно-правових актів та тим, що існує, як показало дослідження, насправді, у повсякденній діяльності політичних партій Львівщини.
 

СХЕМА 2

Фінансування політичних партій. Законні та незаконні шляхи.
(На основі Закону України "Про об’єднання громадян"
від 16.06.1992 р)
 

СХЕМА 3 

Еквівалентний розподіл джерел при фінансуванні політичних партій Львівщини
(результати власного дослідження)
 

СХЕМА 4 

Видатки політичних партій. Передвиборча агітація
(На основі Закону України "Про вибори народних депутатів України"
 від 24.09.1997 р., № 541/97-вр.)
 
 

СХЕМА 5 

Еквівалентний розподіл статей видатків політичних партій Львівщини
(результати власного дослідження)
 
 

Прибутки та видатки. Співставлення чи протиставлення?

Оформляючи результати власного дослідження у його презентаційній (ілюстрованій) частині ми отримали доволі цікаві результати. Справа в тому, що, як видно зі СХЕМИ 6, попри всі економічні закони господарювання та елементарну логіку, видатки політичних партій Львівщини суттєво переважають над їх прибутком. Тобто ситуація вимальовується парадоксальна: партія заробляє 19, 1 од., а витрачає 24, 0. І це ще більш-менш нормальний випадок, бо існує ситуація з 9, 8 та 17, 9 од. відповідно.

Така розбіжність може мати цілий ряд тлумачень, згрупованих у дві групи:

1. некоректність експертної оцінки
а) експерти, свідомо чи ні, завищували оцінки щодо фінансових видатків політичних партій Львівщини, або, ймовірніше
б) не володіли достатньою кількістю інформації з приводу даного питання. Нагадаємо, тема ця є доволі закрита навіть у середині партійної організації, не кажучи вже про зовнішню таємницю та максимальну охорону інформації.
в) ще одне тлумачення можна окреслити наступним чином: як правило, про партійну активність професіонали та нефахівці дізнаються з преси. І як результат, кількість згадок про партійні заходи в ЗМІ явно не співпадає з кількістю згадок про фінансові джерела (якщо такі взагалі існують), а тому, в принципі, не можуть бути відображені у експертному опитуванні.

2. отриманий результат є об’єктивно існуючим станом речей.
Якщо взяти за “точку відліку” те, що висунута нами Гіпотеза 1, пояснена на СХЕМАХ 2, 3, 4, 5 є вірною, можна зробити наступний висновок: раз у сфері фінансування політичних партій існують дублюючі (тіньові) площини, то різниця між експертною оцінкою прибутків та видатків є об’єктивно зумовленою, оскільки недостача проплачується “чорними”, нелегальними шляхами. Тобто, еквівалентна одиниця, яка залишається при відніманні прибутку від видатку є оцінкою величини нелегального фінансування регіональної партійної організації. Ця оцінка подана в таблиці, а на СХЕМІ 6 можна ознайомитися з графічним виразом даної частини дослідження.


 

СХЕМА 6

Порівняння прибутків та видатків політичних партій Львівщини
(результати власного дослідження)
 
 

Центральні джерела у структурі фінансування

За очевидним спостереженням, на фандрайзінгову політику партійної організації впливають чимало факторів, як суб’єктивних, так і об’єктивно зумовлених. І це – доволі тонка та чутлива річ, оскільки є чи не єдиним реальним (матеріальним?) індикатором діяльності партії в регіоні. З того, як організація проводить кампанію збору коштів на свою статутну діяльність в регіоні можна виводити, фактично, моніторинговий звіт діяльності. Адже кошти на партійному рахунку – це свідчення, в першу чергу, потрібності, актуальності та ефективності роботи партії, її вміння зацікавити собою. Таким чином, на нашу думку, одне з основних завдань партії в регіоні – це налагодження такої схеми взаємодії з бізнесом, яка б забезпечила відносно незалежне від центру проведення своєї політики в регіоні, принаймні, в тактичному вимірі. Так би воно в ідеалі мало бути, і така модель повсюди є загальноприйнятною.

Повертаючись до реалій української дійсності, необхідно зробити застереження, що і в цьому питанні наша політична система показує свою унікальність, неподібність та автохтонність, “замішану” на економічних негараздах місцевої (локальної) господарки. І тут знову ми відслідковуємо пресловуту проблему залучення коштів, що є однією з найважливіших проблем фінансової діяльності регіональних політичних партій сьогодення.

Проте партійні осередки Львівщини, як видно зі СХЕМИ 6, знайшли (сподіваємось, не з власної волі) оригінальний вихід: вони, фактично, перейшли на столичне субсидування. Тобто зайняли нішу пасивного споживача продуктів фандрайзінгової політики центральних партійних офісів, перетворившись, за незначними винятками у, фактично, командно-організаційний пункт київської організації в області.

Судіть самі: у загальному фінансуванні обласної партійної організації частка такої статті прибутку, як Центральний партійний офіс складає, у відсотках, наступні цифри:

Графічно результати відображено у СХЕМІ 7.

Як бачимо, умовний 50%-ий бар’єр подолали лише 2 партії з представлених 11-ти. Що не може не поставити руба цілий ряд запитань. Наприклад, які причини того, що локальні (місцеві) партійні організації не шукають самостійно джерел фінансування, а майже на 50% фінансуються центром? Фактичний розвал місцевої господарки не може слугувати виправданням: є ж інституції, які працюють виключно на основі благочинних пожертвувань. Інше пояснення, вже з царини психології: зневіра у власних силах, постійний жорсткий контроль з боку центру не лише за стратегією розвитку обласної партійної організації, але й за тактичними діями призвели до суттєвої втрати активності лідерами львівських обласних осередків. Чи може, відповідь полягає у ще глибшому пласті: може, це така історична, об’єктивно зумовлена стадія викристалізації партійного ядра, середовища лідерів, котрих ще дуже мало в центрі, не те що на місцях. А з огляду на брак лідерських властивостей в керівників обласних партійних організацій відчувається й брак їх активності у фінансовому зрізі?
На нашу думку, ці питання виходять за межі представленого дослідження, тому стануть об’єктом вивчення у наступних роботах.
 

СХЕМА 7

Співвідношення статей фінансування обласних партійних
організацій зі статтею "Центральний партійний офіс"
(результати власного дослідження)
 
 
 

 

Перелік використаних джерел

1. Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1996.
2. Відомості Центральної виборчої комісії. Київ. - 1996
3. Выборы депутатов Государственной Думы 1995: Электоральная статистика. М., 1996.
4. Государственное право Германии. Т. 1.
5. Закон Республики Беларусь "О политических партиях". Минск, 1994.
6. Зарубежное законодательство о политических партиях. - М., 1997.
7. Конституция Республики Казахстан. Алматы, 1995.
8. Право и многопартийность в России. М., 1994.
9. Регламент Государственной Думы Федерального собрания – парламента Российской Федерации. М., 1995.
10. Скочиляс Л. Парламент України. Спроба типологізації. Львів: ЦПД. 1999
11. Юдин Ю.Ю. Политические партии и право в современном государстве. М., 199
12. Leyrit C. Les Patris politiques et L’argent. P., 1995. P .1
 

На головну


return_links(); ?>