РЕГІОНАЛЬНІ КОНФЛІКТИ В СУЧАСНІЙ УКРАЇНІ
(ІНСТИТУЦІОНАЛЬНИЙ АСПЕКТ)
Олег Кукарцев
Розглянуто джерела та зміст міжрегіональних суперечностей і регіональних конфліктів в Україні. Досліджено причини виникнення конфліктів на регіональному рівні між інститутами державної влади та місцевого самоврядування, а також способи їх демократичного врегулювання.
Ключові слова: регіон, відносини «центр-регіони», регіональний конфлікт, регіональна політика, інституалізація, централізація, адміністрування, самоврядування.
У сучасних умовах політичної кризи в Україні, одним з виявів якої стало протистояння різних політичних сил, представлених у вищих органах державної влади та органах різного територіального рівня, актуалізувалася проблема вивчення регіональних конфліктів. Брак раціональної схеми влади, яка відображала б сьогоднішні потреби України, призводить до конфліктів і політичних негараздів. Вони поширені на регіональному та місцевому рівнях і мають переважно характер боротьби за владу між легальними та прихованими суб’єктами політики. У цій ситуації усі намагання реформувати державний устрій малоефективні, а так звані “програми розвитку” регіонів часто мають фіктивно-демонстративний характер і, по суті, спрямовані на отримання безконтрольного доступу до бюджетних коштів, кредитних та інвестиційних потоків [6].
Є думка, що за цими тенденціями приховуються суб’єктивні емоції та кон’юктурні інтереси окремих державних діячів і представників регіональної еліти. Політична теорія тлумачить ці явища дещо інакше. Не заперечуючи ролі суб’єктивних прагнень окремих політиків та чиновників, вона схильна більше уваги зосереджувати на об’єктивних основ конфліктів, що виникають у відносинах між центром і регіонами, намагаючись виявити глибинні причини того, що відбувається не стільки у сфері індивідуальної психології лідерів, скільки у сфері економіки, політики, соціальних відносин, державного управління та місцевого самоврядування [4, c. 83].
Проблема регіональних конфліктів вкрай різноманітна. Є велика кількість видів регіональних конфліктів, їх форм, причин виникнення тощо, що ускладнює їхню систематизацію та виявлення загальнополітологічних аспектів аналізу конфліктів.
До прикладу – типологія регіональних політичних конфліктів, яку розробив російський фахівець Ростислав Туровський. Він виокремлює локальні конфлікти на рівні внутрішньорегіональної політики, міжрегіональні конфлікти і конфлікти між територіями та державою (Центром) загалом. На власне регіональному рівні Р. Туровський відзначає такі типи конфліктів:
Інституціональний, або конституційний, конфлікт між політичними інститутами, наприклад, між органами публічної влади, між губернатором і місцевим самоврядуванням.
Внутрішньоелітний конфлікт між основними групами інтересів (зокрема можуть посилюватись зіткнення між елітними групами, сформованими навколо великих корпорацій, між регіональними організаціями партій, окремими лідерами).
Соціальний конфлікт, що виникає внаслідок соціальної напруженості, непродуманої політики місцевої влади або керівництва корпорацій (підприємств); він може виявлятись в акціях протесту, страйках і навіть захопленні підприємств робітниками.
Етноконфесійний (міжнаціональний) конфлікт, суб’єктами якого є етнічні (національні) та/або конфесійні групи. Формою такого конфлікту може бути внутрішньорегіональний сепаратизм (заклики до створення нових адміністративних утворень) або внутрішньорегіональний ірредентизм (спроби приєднання частини території до іншого адміністративного утворення), що призводить до міжрегіональних конфліктів [7].
Розглядаючи історію України періоду незалежності, можна констатувати, що у нас існували названі типи конфліктів, тривалість та інтенсивність яких звичайно різниться. Далі ми зосередимось на розгляді конфлікту, що виникає між регіональними органами публічної влади, оскільки вітчизняна практика становлення і розбудови держави показала, що одним з найпроблемніших питань стала інституалізація, укорінення таких політичних структур, які б забезпечували самовідновлюваний, міцний, чітко налагоджений характер процесу задоволення найважливіших потреб людей.
Звертаючись до інституціонального аспекту проблеми регіональних конфліктів у сучасній Україні, зазначимо, що вони багато в чому є продуктом надмірної централізації влади та неефективної організації публічної влади на регіональному (обласному) рівні. В Україні сьогодні нема повноцінного місцевого самоврядування в областях, більшість владних повноважень щодо соціально-економічного та культурного розвитку територій сконцентрована в урядових органах, що суперечить і принципові субсидіарності, який закріплений в Європейській хартії місцевого самоврядування, і Конституції України в якій закріплене положення про те, що “територіальний устрій України грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій” [3, c. 50].
В Україні до регіональних органів публічної влади належать обласна державна адміністрація (орган державної влади) і обласна рада (орган місцевого самоврядування), повноваження яких чітко не розмежовані. Це зумовлює виникнення конкуренції цих органів і, як наслідок, спричиняє появу конфліктних ситуацій в ухваленні управлінських рішень з питань розвитку територій. Наявність правових підстав для втручання органів виконавчої влади у сферу компетенції місцевого самоврядування, а також велика кількість державних контролювальних структур на практиці використовується, щоб тиснути на органи та посадових осіб місцевого самоврядування.
Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” забезпечує повноцінне самоврядування лише на рівні населених пунктів [1]. На обласному рівні, де більшість повноважень делегують ради відповідним адміністраціям, глави адміністрацій виконують функції не тільки представників центральної влади, а й, фактично, керівників виконавчих органів рад [2]. Це посилює адміністративну вертикаль і послаблює самоврядні органи, що за умов, коли нема продуманої регіональної політики уряду унеможливлює вільний розвиток регіонів.
Отже, обласні ради мають декоративний характер і їхня роль переважно зводиться до надання видимості легітимності діяльності облдержадміністрацій, оскільки ради фактично не вирішують самостійно жодних питань соціально-економічного та культурного розвитку територій, вони не мають матеріальних та фінансових ресурсів для виконання завдань та повноважень місцевого самоврядування.
Ситуація ускладнюється й тим, що економічно сильні регіони в Україні мають більше можливостей відстоювати свої інтереси. Можливості одних регіонів суттєво відрізняються від інших, тому що досі на рівні відносин між елітними групами працюють ніяк не регламентовані кланові принципи, економічні інтереси, особисті зв’язки. Тому взаємодія будувається на основі доволі крихкого бюрократичного консенсусу, конкретних домовленостей між лідерами центральних і регіональних елітних груп, а також на особливому неформальному статусі регіонів та їхніх лідерів. І, закономірно, що в країні відбувся де-факто поділ на “привілейовані” і “периферійні” регіони.
Більшість дослідників наголошують на тому, що інституціональна організація влади не є чимось зовнішнім і стороннім, а є окремим виміром влади, що впорядковує владні відносини. Окрім упорядкування, додатковими аргументами на користь інституціоналізації владних відносин також виступають: влада завжди передбачає обмеження свободи особистості, а інститут вносить елемент раціональності, чим знижує рівень соціальної напруги і зменшує можливість зловживання владою [5].
Характер і ступінь інституціоналізації суспільства, маючи на увазі виникнення у ньому інститутів та особливості їхнього формування і функціонування, свідчать про рівень розвитку і тип суспільства, його політичну систему. У цьому випадку створення регіональних політичних інститутів, а також урахування регіональних інтересів в інституційному «дизайні» вищих державних органів є свідченням демократизації суспільства, відхід від авторитаризму та централізованої системи управління, для якої характерні політичні та суспільні структури представленої мінімальною кількістю формалізованих та офіційних політичних інститутів. Наявність регіональної інституційної системи є обов’язковою умовою створення та запровадження в країні ефективної регіональної політики на демократичних засадах [5], а також згладжування суперечностей у відносинах центральної влади з локальними спільнотами.
Звертаючись до досвіду державно-територіального облаштування у демократичних країнах, можна побачити, що ефективність інтеграції територій і регулювання регіональних ситуацій і проблем в державі прямо залежить від балансу політики розмежування компетенцій і політики узгодження інтересів. Політична історія різних країн переконує в тому, що стійкість будь-якого державного устрою та його спроможність до змін залежать від здатності підтримувати баланс відцентрових і доцентрових тенденцій, баланс інтересів у централізації та децентралізації влади.
Відтак система регіональних органів влади потребує докорінної зміни. Існує також невідкладна потреба у розробленні та реалізації нової регіональної політики, яка б передбачила нову ефективну та демократичну систему управління регіонами, могла б забезпечити баланс загальнодержавних інтересів з регіональними та місцевими інтересами і грунтувалась на засадах єдності й цілісності державної території, поєднанні централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.
________________________
1. «Про місцеве самоврядування в Україні»: Закон України від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради (ВВР). – 1997. – № 24.– С. 170.
2. «Про місцеві державні адміністрації»: Закон України від 09.04.1999 р. №586-XIV // Відомості Верховної Ради (ВВР). – 1999. – № 20-21. – С. 190.
3. Конституція України (із змінами і доп.). – К.: Атіка, 2006. – 64 с.
4. Мурадян А. А. Регионализм как проблема политология // Вестник Моск. ун-та. Сер.18. Социология и политология. – 1995. – №3. – С. 83–89.
5. Політика регіональних органів влади: теорія та практика / За ред. В. П. Єлагіна. – Харків, 2004. – 178 с.
6. Проблеми і перспективи національної регіональної політики // Міжнародний центр перспективних досліджень. Звіт про семінар // URL: www.icps.kiev.ua
7. Туровский Р. Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований // ПОЛИС. – 2001. – №1. – С. 138–157.
REGIONAL CONFLICTS IN PRESENT UKRAINE (THE INSTITUTIONAL ASPECT)
The sources and content of interregional contradictions and regional conflicts in Ukraine is viewed. The causes of appearing of conflicts between institutes of state authority and local government on regional level, and ways democratic adjustment of them are investigated.
Key words: region, “centre-regions” relations, regional conflict, regional policy, institualization, centralization, administration, self-government.