ЛОБІЮВАННЯ: СВІТОВА ПРАКТИКА ТА УКРАЇНСЬКІ РЕАЛІЇ
Мар’ян Лопата
Розглянуто суть поняття “лобізм” і форми його прояву. Проаналізовано суть відкритого лобіювання на прикладі США і закритого на прикладі України. Обґрунтовано важливість прийняття закону про регулювання лобізму в Україні.
Ключові слова: лобіювання, відкрите лобіювання, закрите лобіювання, закон про лобіювання, вплив, групи інтересів.
Основою всієї демократичної системи є гарантія правової держави своїм громадянам рівного і вільного права на участь в ухваленні рішень. З цього погляду кожний громадянин повинен мати реальну можливість брати участь у політичному процесі: від пасивного споглядання до високої політичної та економічної активності. Будь-яке державне рішення може і заторкувати інтереси окремих громадян, різних прошарків населення і регулювати окремі види діяльності. Виникає зацікавленість суб'єктів політичних відносин в ухваленні конкретних рішень, які відповідали б їхнім інтересам, і як наслідок – тиск на структури влади, посадових осіб, засоби масової інформації для ухвалення бажаного результату.
“Лобізм” – це спроба організацій або окремих громадян впливати не тільки на ухвалення, відхилення, чи зміну законів у парламенті, а також спроба впливати на адміністративні рішення уряду, спираючись на підтримку не тільки обраних депутатів, а й різних політичних партій, державних і недержавних установ та підтримку громадськості через засоби масової інформації. До лобістів належать передусім представники профспілок, ділові асоціації, громадсько-політичні об'єднання, комітети, комісії. Лобістські організації ставлять своєю метою здійснювати вплив на законодавчі акти, діяльність партій, результати виборів.
Виокремлюють три типи лобізму, як сфери задоволення інтересів: “тіньовий” (“закритий”); демократичний (“відкритий”); інституалізований (законодавчо-регульований) лобізм, що безпосередньо поєднаний з демократичним лобізмом і часто з ним асоціюється.
Що стосується розкриття форм відкритого (демократичного) лобіювання, то класичним прикладом є Сполучені Штати Америки.
Щоб упорядкувати роботу лобістів, запобігти їхнім протиправним діям розробляється чітке законодавство, яке регламентує систему лобіювання. У США, наприклад, ще від 1946 року функціонує федеральний закон про регламентацію лобістської діяльності. Відповідно до ст. 308 цього закону будь-яка особа, що за плату, або з інших міркувань веде діяльність, щоб чинити вплив на ухвалення чи відхилення будь-якого законодавчого акта в Конгресі, перш ніж розпочати дії в цьому напрямі, має обов'язково зареєструватися у Конгресі та в письмовій формі й під присягою надавати відомості про себе; особу, котру вона представляє, та в чиїх інтересах працює або виступає; термін виконання цих обов'язків; щоквартальні витрати та джерела фінансування лобістських дій.
Своїми рішеннями 1953 та 1954 років Верховний Суд США уточнив дію цього закону і поширив її лише на тих осіб і організації, головною метою яких є вплив на законотворчий процес через “пряме спілкування з членами Конгресу з питань обговорюваного або передбачуваного федерального законодавства”. До розряду лобіювання суд також долучив “подання, зроблені безпосередньо до Конгресу, його членів або комітетів”. Згідно з законом сюди належать й публікації у газетах, журналах та інших періодичних виданнях, ініційовані та оплачені особою, щоб підтримати законодавчий акт або протидіяти йому. Лобістським за змістом також вважають прямий тиск на членів Конгресу за допомогою “штучного стимулювання кампанії надсилання листів” на їхню адресу. [4]
Лобіювання не поширюється на політичні кампанії, спрямовані на те, щоб “збудити думку громадськості” щодо загальних проблем. Воно також не поширюється на будь-яку особу, яка один раз виступає на засіданнях тієї чи тієї комісії Конгресу, підтримуючи той чи той законодавчий акт або опонуючи йому; на будь-якого державного службовця, котрий діє у межах своїх службових обов'язків; на випадки, коли газета чи будь-яке інше періодичне видання у звичному порядку публікує новини, редакційні статті або коментарі, платні оголошення, що прямо або опосередковано закликають до ухвалення чи відхилення законодавчого акта, якщо така газета, періодичне видання або особа не беруть участі у подальшій діяльності. Лобізм не поширюється на контакт з представником виконавчої гілки влади, який потім контактує з членом Конгресу.
Зареєстровані лобісти зобов'язані звітувати про всі внески на суму від 500 і більше доларів та вказувати прізвище особи, що зробила такий внесок; всі витрати, в розмірі, що перевищують 10 доларів, вказувати ім'я особи, яка отримала ці гроші, а також мету витрат. Лобісти зобов'язані повідомляти, на які законодавчі акти вони планують впливати, які нові статті завдяки їхнім зусиллям були внесені.
В Україні, як і в інших пострадянських країнах, відбуваються інтенсивні процеси інституціоналізації груп інтересів, артикуляції й боротьби за їх реалізацію. Особливими умовами цього процесу є перехідний характер економічної, політичної і правової систем. У період транзиту від тоталітаризму до демократії перерозподіл власності й влади служить головним об'єктом нових групових інтересів, що консолідують нові й старі еліти. Це й визначає їх боротьбу між собою.
Значна частина населення України поки що недостатньо структурована на засадах власності та влади. Інтереси населення нестійкі, нерозвинені та не сприяють утворенню конкурентного середовища груп інтересів. Період формування інтересів, їх інституціоналізації та ідентифікації з ними широких верств населення ще попереду. Ці процеси не можуть не впливати на риси українського представництва інтересів і насамперед лобізму.
Форми лобізму в Україні досить різноманітні. Основними з них є прямий одноосібний (індивідуальний) лобізм, який грунтується на особистих зв'язках підприємців з чиновниками і на сьогодні дуже поширений. Його собі можуть дозволити лише найпотужніші підприємства чи компанії, він належить до “тіньового” (“дикого”) типу лобіювання і здійснюється зазвичай у структурах виконавчої влади. До іншої форми “тіньового” лобіювання можна віднести клановий лобізм — просування інтересів підприємств чи компаній, які належать кланам (бізнес-політичним групам). Такий лобізм дуже ефективний, бо спирається на “авторитет” і можливості групи бізнесменів та банкірів, які діють дуже згуртовано і володіють значними фінансовими ресурсами, заангажованими партіями і ЗМІ, а також потужними особистими зв'язками серед істеблішменту. Таке лобіювання, на відміну від “одноосібного”, може здійснюватися й начебто публічно, за допомогою залучення партій, фракцій, ЗМІ, проте справжню мету публічних аргументів переважно приховують. Головна мета кланового лобіювання майже завжди — одержання привілейованого становища для одного чи невеликої групи “споріднених” підприємств.
До особливої форми лобізму в Україні можна віднести багатовекторне лобіювання — лобістська діяльність, яка відбувається за допомогою всіх можливих засобів і в всіх можливих напрямах впливу. Для цього використовують: міждержавні структури, лобістські структури (асоціації, спілки тощо), парламентські лобістські групи (фракції чи окремі депутати), державні комітети чи комітети при урядові, окремі міністерства, посадових осіб в уряді, держкомітетах, помічників, радників при прем'єр-міністрові та Президентові [3].
До типових для України форм “тіньового” лобіювання належить і самопротегування. Його механізм грунтується на можливості певної державної структури, відомства брати безпосередню участь в економічній діяльності, наприклад, засновувати підприємства чи дотувати вже чинні. В останньому випадку відомство поєднує аж три функції: воно займається економічною діяльністю, протегує “своїм” підприємствам, та у крайньому разі лобіює ухвалення сприятливих нормативних актів. З огляду на зацікавленість відомства у лобіюванні, така форма лобізму і називається самопротегуванням. Серед основних форм лобізму можна назвати й парламентський лобізм. Він не завжди відбувається публічно та колегіально. Тому варто розмежовувати “тіньовий” парламентський лобізм, який розпадається на різновиди, і “відкритий”, що грунтується на публічній аргументації та колегіальності ухвалення рішень.
Проте український варіант лобізму має дуже специфічну форму. У нас розвивається абсолютно нехарактерний для інших держав процес “завойовування” політичних партій національним бізнесом. У цьому можна побачити хоч і не цілком західну, але одну з можливих форм захисту бізнесу в умовах становлення демократії.
В українських реаліях важко захистити бізнес, оскільки бізнесу доводиться розвиватися у несприятливих політичних умовах, коли підприємці піддаються утискам з боку державних структур виконавчої влади. Тоді діяльність лобістських груп стає майже єдиним засобом відстояти власні інтереси. У нашій державі дуже важливе галузеве лобіювання, що історично склалося ще за часів Радянського Союзу. Найсильнішими в Україні вважають металургійне, вугільне, аграрне лобі. Не менш могутні – алкогольне, тютюнове, цукрове, рекламне і зв’язку [1].
Лобістський потенціал організацій прямо пропорційний економічному значенню галузі або господарської одиниці, яку вони представляють. Не дивно, що соціальні лобісти не становлять більш або менш адекватного протистояння підприємницькому лобі. Вони не володіють великим потенціалом впливу на прийняття державних рішень. Українська специфіка в тому, що соціальні інтереси найманих працівників підприємства, групи підприємств, галузі стають на службі лобістів великих корпорацій та промислових комплексів.
Найпоширенішим і наймасовішим в Україні є “кабінетне” лобіювання. Слово “кабінетне” похідне від скорочення “Кабмін”. Постанова Кабінету Міністрів є ефективніший засіб, ніж закон. Вона набуває чинності від моменту підписання і не проходить трьох читань у Верховній Раді. Вартість такого документа для замовника значно нижча. Вона дає змогу уникнути зайвої публічності процесу, що за сьогоднішніх умов у деяких випадках дуже важливо. В Україні, і в цілому світі є особливо цінні засоби масової інформації, що здійснюють контрольну роль в дотриманні умов гласності та прозорості лобіювання. ЗМІ виконують подвійну функцію: крім інформування громадськості про ситуації просування інтересів, вони самі є вагомим чинником формування думки посадових осіб з Кабміну і особливо депутатів ВР. Отже, ЗМІ самі стають своєрідними “лобістами” або інструментами груп впливу.
В Україні дуже актуальний регіональний вплив на рішення, які ухвалюють в Києві. Формування регіонального курсу впливу можна розглядати в системі відносин “центр регіону – периферія регіону”. У центрі регіону формуються політичні, економічні, культурні ідеї, те, що становить ідеологію регіону, котра в завершеному вигляді виступає як регіональний патріотизм. Через регіональний патріотизм населення регіону усвідомлює себе географічно й ідеологічно особливою частиною в єдиній державі. Завдяки цьому місцеві, політичні та бізнесові еліти, мають змогу впливати на ухвалення в Києві законів та рішень, що допомагають розвиватися місцевим галузям господарства і бізнесу [2].
Насамкінець, треба розглянути малодосліджений, але дуже потужний у багатьох країнах, зокрема і в Україні, “етнічний лобізм”. “Етнічне лобі” поширене в багатьох державах, особливо багатонаціональних, і воно переважно є спрямоване на задоволення потреб членів конкретного етносу. Яскравим прикладом є США. Чільне місце у структурах американського суспільства посідають національні лобі: єврейське, польське, арабське тощо. Всі вони — через свої можливості — намагаються просувати інтереси національних громад та країн, вихідцями з яких вони є. Найдієвіші важелі впливу це - гроші, преса, голоси виборців. На загальне переконання, найбільшим і найвпливовішим в Америці лобістом є організація «Американсько-Ізраїльський комітет громадської діяльності» (AIPAC). Напрямок діяльності цієї структури — зміцнити відносин між США та Ізраїлем, збільшити безоплатну американську фінансову, технологічну та військову допомогу Ізраїлеві. Ізраїльське лобі в США користується такими медіа-гігантами, як телеканали NBC и CBS, газетами New York Times та Washington Post. Традиційно ізраїльське лобі відіграє провідну роль у Демократичній партії, а від часу президентства Дж. Буша — і в Республіканській.
В Україні, у Верховній Раді і в уряді, також є потужне етнічне лобі. Україна стала полем гри для лобістських структур, що реалізовують інтереси іноземних урядів. Очевидно, найсистемнішими і найпотужнішими є: 1) російське, де лобізм поєднаний із відвертим домінуванням самого російського керівництва та великих корпорацій (наприклад, «Газпром») у процесі ухвалення державних рішень в Україні; 2) ізраїльське; 3) польське 4) американське, що здійснюється в межах “публічної дипломатії” [5].
Отже, в Україні практикується переважно тіньове лобіювання, оскільки діяльність вітчизняних лобістів не регламентується ніякими законодавчими актами. Це пояснюється тим, що нашій бізнесовій і політичній верхівці вигідна така взаємодія, коли великі фінансово-промислові групи спонсорують, і великих політиків, що володіють впливом на ухвалення рішень, і дорогі виборчі кампанії цих партій, натомість маючи довірених людей, які представлятимуть їхні інтереси всюди (від парламенту і Президента до найнижчих ланок влади на місцевому рівні). Лише сила закону встановить межу між лобіюванням і діями, що спрямовані на одержання односторонніх переваг, що вже подібне до корупції.
Розглядаючи лобізм у світі, і в Україні зокрема, можна дійти певних висновків. Лобізм за своєю суттю (якщо це відкрите лобіювання) відіграє в суспільстві позитивну роль, оскільки в багатьох випадках, тільки завдяки йому групи та окремі особистості мають змогу впливати на процес ухвалення рішень, і їхньої реалізації. Завдяки цьому реалізовуються конституційні права людини. Досить часто ці зацікавлені сторони користуються послугами професійних лобістів, які добре розуміються на лобіюванні, і можуть впливати на ухвалення чи відхилення відповідних рішень.
Великої ваги набуває законодавче регулювання лобізму, яке може стати одним з базових та закріплених в законодавстві демократичних принципів. Законодавче регулювання лобізму може забезпечити над ним державний та громадський контроль. Доти не буде це зроблено, лобізм тісно переплітатиметься із корупцією. Легалізація лобізму допоможе виявити інтереси певних груп осіб, що стоять за тим чи тим проектом закону чи рішенням, визначити, хто його лобіює та хто стоїть за лобістами, відкрити реальних авторів державних рішень, виявити ступінь залежності, або незалежності представників влади і надасть громадянам більше інформації про їхню діяльність.
Для України треба ухвалити закон про лобіювання, якщо ми хочемо вивести його з тіні, оскільки це дасть змогу змінити загальні погляди суспільства на цей, практично невід’ємний від прав особи, феномен. Тому, по-перше, потрібно закріпити, що предметом лобіювання є будь-які нормативно-правові акти (рішення) уповноважених органів, а, по-друге, визначити перелік винятків (наприклад, проект закону про Державний бюджет, проекти внесення змін до Конституції України і інші).
________________________
1. ''Революція управлінців'' і (не)ефективність державного управління в Україні» Лобізм: різновиди та перспективи легалізації в Україні. – Віче. - № 3.
2. Кіпіані В. Це солодке слово "лобізм". Види українського лобізму // Україна молода. – 1998. – № 7.
3. Зущик Ю.Лобізм в Україні // КОНТЕКСТ. – 2001. – № 7.
4. Роговець В. Лобіювання в регіонах: різні підходи і різні інтереси // Український Регіональний Вісник. – 2000. – № 3.
5. Слісаренко І. Україна – поле гри без правил для іноземних лобістів // Персонал. – 2005. – № 11.
LOBBYING: WORLD PRACTICE AND UKRAINIAN REALITY
Maryan Lopata
The essence of “lobbying” and forms of it display are specified in this article. The essence of open lobbying on example in USA and closed lobbying on example in Ukraine are described. It is proved the importance to accept rule about lobbying in Ukraine.
Key words: lobbying, open lobbying, closed lobbying, rule about lobbying, influence, groups of interest.