МЕХАНІЗМИ РЕАЛІЗАЦІЇ ДЕМОКРАТИЧНИХ ПРИНЦИПІВ В СИСТЕМІ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ В УМОВАХ ЄВРОІНТЕГРАЦІЇ
Ніна Ржевська
Проаналізовано проблеми впровадження демократичних принципів у систему національної безпеки в період входження України до ЄС. Обговорено основні завдання, які треба виконати для того, щоб стати рівноправним партнером серед європейських держав і посісти своє місце в європейському просторі.
Ключові слова: національна безпека, національний інтерес, загрози, безпека людини, євроінтеграція, цивільний контроль, інституційні та правові механізми.
В аналізі феномену демократизації треба вказати на причини, умови, чинники, які сприяють цьому переходові й визначають стосунки в системі міжнародної безпеки, адже створюється система державної ідентичності, де нема розколу та прагнення об’єднатися з іншими спільнотами. Для кожної держави важливо забезпечити національну ідентичність та державну єдність.
Коли наша держава одним із основних напрямів зовнішньої політики обрала євроінтеграційний курс, питання щодо впровадження демократичних принципів у систему національної безпеки стало надзвичайно актуальним.
Це питання охоплює надто широкий спектр проблемних аспектів. Передовсім треба чітко визначитись, що таке сектор безпеки, які елементи входять до системи національної безпеки України, та які з них потребують нагальних змін демократичного характеру.
На наш погляд, перше – це створення атмосфери довіри між усіма елементами національної безпеки, що врешті, має повернути та поступово зміцнити довіру до відповідних структур з боку громадськості України. Саме це дасть змогу продемонструвати інше обличчя нашої країни всій європейській спільноті, до якої ми прагнемо інтегруватися.
Так склалося, що всі органи силової сфери в Україні десятиліттями працювали у закритому режимі. У своїй професійній діяльності кожне відомство робило все на власний розсуд, не запозичуючи позитивного досвіду колег з інших органів. Тому налагодження тісної співпраці між усіма органами, що входять до системи національної безпеки, обмін інформацією та досвідом має стати одним з вагомих кроків щодо позитивного та дієвого демократичного реформування. Участь громадськості у обговоренні та ухваленні рішень стосовно діяльності силових структур є однією з важливих ознак демократичного суспільства та роботи «силовиків» в інтересах свого народу. На проблемі демократичного цивільного контролю над сферою національної безпеки потрібно зосередити особливу увагу.
Встановлення чіткого кола повноважень усіх суб'єктів національної безпеки є не тільки передумовою їх ефективної діяльності, але й метою подальших демократичних процесів у всіх сферах життєдіяльності. Передусім це повинно стосуватися захисту прав і свобод громадян України.
Недостатній обсяг повноважень Верховної Ради України в галузі контролю над силовою сферою, неможливість громадськості впливати на діяльність «силовиків», врешті, призводить до відверто злочинного втручання останніх у виборчу кампанію в Україні.
Становище України, зумовлене характером її нових суспільно-політичних та економічних відносин, підпорядкованих євроінтеграційній стратегії, ставить перед державою та суспільством важливі завдання щодо вдосконалення законодавчої бази в інтересах зміцнення національної безпеки України. Пріоритетним напрямом у цьому має стати скоординована діяльність усіх силових відомств, спрямована на захист прав і свобод людини та громадянина.
Від моменту проголошення незалежності Україна, фактично не маючи власного досвіду, майже з нуля почала формувати систему національної безпеки. Визнавши принцип демократії одним з головних та найважливіших принципів молодої держави, Україна поступово розпочала перехід до системи цивільного і демократичного контролю над усією військовою організацією. Але оскільки цивільні органи влади не мали достатнього досвіду, політичні органи не мали особливого бажання, а військові аж ніяк не прагнули змін, цей процес було взаємно заблоковано на високому рівні.
Не маючи на той час Концепції національної безпеки, всі спроби реформування зводилися до звичайної адаптації в сучасній ситуації. Розглядаючи проблеми демократичного реформування всього сектору безпеки, ми обов’язково повинні зробити такі висновки: 1) реформування національної безпеки держави має бути прозорим та відкритим, військові професіонали не повинні це робити; 2) питання безпеки тісно пов’язані з рівнем загального розвитку країни, внутрішня безпека безпосередньо впливає на її розвиток; 3) проведення реформи не можливе без залучення «силовиків» до вивчення відповідного досвіду інших демократичних країн; 4) над органами національної безпеки повинна бути створена дієва система цивільного контролю через залучення цивільних експертів, ЗМІ, інших неурядових організацій.
Запровадження всебічної, дієвої системи демократичного контролю над правоохоронною сферою, створення організаційно-правових умов для реального та ефективного впливу інституцій громадянського суспільства на діяльність цієї сфери, врахування думки широкої громадськості у формуванні та здійсненні державної політики в сфері внутрішньої безпеки має стати головним чинником процесу реформування.
Верховна Рада повинна сформувати належну кількість правоохоронних органів у державі, щоб вони не залишилися поза контролем влади, розробити чітку схему над їх управлінням та підпорядкуванням і визначити джерела фінансування цих структур. Водночас Парламент не повинен брати на себе всі зобов’язання та весь тягар демократичного контролю. Функції спостереження, контролю та звітності мають бути розподілені між великою кількістю організацій. Процес демократичного реформування не закінчується і буде тільки розвиватися та набувати нових форм. Ухвалення таких важливих законів, як Закон України «Про основи національної безпеки України» та «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами» – це тільки перші досягнення на шляху до найкращої моделі правоохоронної системи. Головна мета реформи повинна бути одна – безпека та добробут народу.
Розвиток громадянського суспільства та його демократичних інститутів у країнах перехідного періоду, і в Україні зокрема, об’єктивно потребує розроблення і впровадження в соціальну практику дійового громадянського контролю над системою національної безпеки країни, що відповідає формам, змісту та практиці, які властиві для демократичних країн світу. Брак політико-правового обґрунтування й ефективних механізмів (юридичних також) такого контролю веде до того, що ключові, життєво важливі для держави та нації рішення приймаються кулуарно, вузьким, часто неконституційним колом представників виконавчої влади, і «закриті» для широкої громадськості, а найчастіше навіть для парламенту та його комітетів. Така засекреченість, зазвичай, виправдується «вищими інтересами» держави і «вимогами національної безпеки».
Характеристика національної безпеки засвідчує, що її потрібно пов’язувати і з функціонуванням держави, що створює ресурс захисту безпеки, і з розвитком системи міжнародної співпраці задля створення умов гарантування національної безпеки та реалізації національних інтересів. Це зумовило важливість уточнення змісту понять «національний інтерес» і «національна безпека», які запроваджені в чинному законодавстві. У нашому розумінні національний інтерес – це інтегральний вираз життєво важливих інтересів всіх громадян, які реалізуються законними засобами в рамках функціонування політичної системи. Конкретний зміст національних інтересів повинен відбиватися та закріплюватися в національному законодавстві, що, зокрема, зумовлює легітимність останнього.
Водночас ми стверджуємо, що чинна в законодавстві тенденція пов’язувати зміст національної безпеки лише з категорією інтересів, негативно впливає на ефективність державної діяльності з підтримання національної безпеки і не створює надійних критеріїв оцінки цієї діяльності. Адже зміна інтересів – надзвичайно динамічний процес, на який впливають і об’єктивні, і суб’єктивні чинники. Тому ми пропонуємо застосовувати поняття національної безпеки як певного стану та умов існування її об’єктів. Відповідно до нашого визначення, національна безпека – це стан захищеності гарантованих законодавством умов життєдіяльності держави, суспільства та окремої особи від внутрішніх та зовнішніх загроз. Підтримування національної безпеки є важливим напрямом державної діяльності, що актуалізується залежно від наявності та ступеня відповідних загроз. Отже, стан захищеності або безпечні умови не залежатимуть від зміни інтересів.
Це наголошує ключову роль демократичних принципів у формуванні політики національної безпеки загалом і її відповідність євроінтеграційній стратегії. Відповідно до цих принципів національна безпека – це створення механізму захищеності встановлених законодавством норм і параметрів процесів та відносин, що забезпечує належні умови існування держави, людини та суспільства як суб’єктів цих процесів та відносин. Пропонується класифікувати діяльність щодо захисту національної безпеки як складну систему, яка охоплює комплекс векторів державної політики і зумовлена специфікою об’єктів національної безпеки.
Виокремлюємо два комплекси питань, які диференціюються відповідно до природи правових норм, що становлять їх нормативно-правову базу. По-перше, це – безпека людини і суспільства, що грунтується на нормах природного права і вимірюється ступенем свободи від втручання держави та інших осіб, можливостями самореалізації і самовизначення. По-друге, це – безпека держави, яка є взасадниченою позитивним правом і пов’язана із застосуванням обмежень, заборон, жорсткою регламентацією, і невід’ємним елементом якої є сила державного примусу.
Комплекс питань національної безпеки суспільства в демократичному виразі охоплює такі вектори: забезпечення прав і свобод людини і громадянина; захист людини від неправомірного втручання в її особисте життя; захист національної, культурної і духовної ідентичності від неправомірного втручання; створення дієздатних правових та організаційних механізмів захисту відповідних прав тощо.
Ключову роль у проведенні політики запровадження демократичних механізмів у системі національної безпеки, особливо «силових» її векторів, повинна відігравати держава. Причому захист національної безпеки має реалізовуватися не лише через обмеження та застосування державного примусу, а й через реалізацію державної політики, спрямованої на підвищення рівня національної безпеки. Ця політика передбачає безпосередньо програми та плани розвитку і модернізації, які впроваджує держава на шляху євроінтеграції, а також визначення «правил гри» у всіх сферах міжнародних відносин. Правові основи цієї політики охоплюють і різні програми, концепції, і конкретні нормативно-правові акти, спрямовані на її проведення в життя.
Політику національної безпеки можна реалізувати трьома способами. По-перше, потрібно створити нормативно-правові акти, що регулюють суспільні відносини щодо національного інтересу, встановлюють правила поведінки та відповідальність суб’єктів цих відносин. По-друге, створити нові державні інституції або розширити компетенції чинних щодо розв’язання завдань підтримки національної безпеки. І, по-третє, застосувати в процесі діяльності державних інституцій конкретні, встановлені правовими нормами, засоби і шляхи державного впливу на сферу національної безпеки.
З правового погляду існує спеціальний механізм демократичного характеру формування і реалізації державної політики в сфері національної безпеки в період підтримання курсу на євроінтеграцію, який представляє собою впорядковану сукупність інститутів держави, які беруть участь у її формуванні та реалізації, внутрішні та зовнішні ролі й відносини якої регулюються системою правових норм і принципів. Цей державно-правовий механізм відповідно до напрямів реалізації політики національної безпеки, які ми означили, складається з трьох взаємопов’язаних елементів. По-перше, це – сукупність державних інституцій, які беруть участь у формуванні й реалізації політики національної безпеки, тобто інституційний механізм національної безпеки. По-друге, це – сукупність ролей і відносин, передусім правових, які з’являються при впровадженні політики національної безпеки, та специфічні форми і методи діяльності суб’єктів цієї політики. По-третє, це – ієрархічна сукупність правових норм та принципів, яка регулює зміст і процес реалізації політики національної безпеки. Останні два елементи становлять правовий механізм впровадження демократичних принципів національної безпеки.
У демократичному суспільстві загальновизнані права людини і громадянина в сфері національної безпеки є основним критерієм, що характеризує стан безпеки конкретної особи і суспільства загалом. Крім того, ці норми є стримувальним чинником свавілля держави і одним з критеріїв обмеження держави у виборі способів і методів проведення політики національної безпеки. Означені норми містяться насамперед у Конституції України та міжнародно-правових актах з прав людини.
На основі власного аналізу, ми пропонуємо низку основних принципів, дотримання яких забезпечило б ефективність правового регулювання питань національної безпеки. До таких принципів належать: 1) комплексний підхід до правового будівництва в галузі національної безпеки; 2) забезпечення у системі національної безпеки примату гарантованих Конституцією прав і свобод людини і громадянина; 3) дотримання в процесі правотворчості щодо сфери національної безпеки загальновизнаних міжнародно-правових норм і стандартів та задекларованими конституційними засадами державної політики України; 4) чітке визначення та максимальне звуження кола питань і відповідно оптимізація кількості правового матеріалу, що входять до сфери національної безпеки.
Політика національної безпеки реалізується і системою інститутів публічної влади, і інститутами громадянського суспільства, до компетенції яких входить розв’язання питань щодо створення безпечних умов функціонування і розвитку сфери реалізації національних інтересів.
Потреба дотримання демократичних принципів вимагає від держави застосовувати опосередковані економічні методи регулювання сфери національної безпеки, допускаючи безпосереднє адміністративне втручання лише у вичерпному переліку випадків. З іншого боку, широке застосування економічних, опосередкованих методів впливу вимагає значних матеріальних і фінансових ресурсів, що з огляду на стан української економіки вагомо обмежує можливості їхнього використання.
І, нарешті, обов’язковою вимогою є задекларований принцип адекватності способів і методів захисту національної безпеки від конкретних загроз. Цей принцип є стримувальним чинником від можливих утисків демократичних принципів та громадянських свобод під приводом захисту національної безпеки. Дотримання принципу адекватності вимагає насамперед чіткого законодавчого визначення критеріїв і видів загроз національній безпеці України та можливих дій у відповідь.
Гарантування національної безпеки в умовах євроінтеграційних процесів ґрунтується на двох основних демократичних принципах. По-перше, це право національної спільноти вільно, безперешкодно, на власний розсуд бути суб’єктом згаданих процесів. І по-друге, це її право на захист від неправомірного зовнішнього втручання у «приватність» («privacy»).
Сфера національної безпеки суспільства потребує толерантного і відповідального ставлення. З одного боку, вона вимагає втручання держави, щоб забезпечити належний рівень безпеки і уникнути суспільно небезпечного та непередбачуваного розвитку відносин. З іншого боку, надмірне державне втручання саме собою створює загрозу і може привести до негативних наслідків, обмежити права людини і зруйнувати демократичні інститути громадянського суспільства. Взаємний вплив сфери національної безпеки та політичного розвитку суспільства змінює методи, способи та завдання політики сучасної України, і що не менш важливо, змінюються самі цілі державної політики, які стають більше орієнтованими на розвиток та динаміку.
Отже, підвищенню ефективності системи національної безпеки значною мірою могли б сприяти:
– у практичній площині – систематизація нормативно-правових актів щодо сфери національної безпеки;
– у теоретичному плані – визнання окремої галузі права щодо регулювання відносин у сфері національної безпеки;
– у науковому аспекті – поглиблене вивчення специфіки демократичних форм та методів захисту різних об’єктів національної безпеки.
Система національної безпеки в демократичній державі містить у собі як повноправний суб’єкт відносин громадські структури, оскільки сфера безпеки може бути монополією держави лише в умовах тоталітарного режиму. У громадянському суспільстві, і це дуже важливо, неурядові структури й організації є повноправними елементами системи національної безпеки в рамках диверсифікованих механізмів демократії участі. Національна безпека безпосередньо пов’язується зі сталим демократичним самопідтримуваним розвитком і розглядається як його інтегральна частина.
Те, що ми бачимо в Україні, – це лише потворний симбіоз решток системи «державної безпеки» тоталітарного режиму «радянського типу» і новостворених структур групової безпеки «перебудованої» партійної номенклатури, представників компрадорських олігархічних кланів і напівкримінального тіньового капіталу. Така система геть несумісна з базовими принципами цивілізованої життєдіяльності та пріоритетами розвитку демократичного суспільства, яке прагне увійти до європейської спільноти. Проте поступове запровадження в життя механізмів демократичного контролю над системою національної безпеки може стати ефективним стимулом розвитку громадянського суспільства, просування України до європейської інтеграції та повноцінного членства в євроатлантичних інституціях.
THE DEMOCRATIC PRINCIPLES OF THE REALIZATION MECHANISM IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM OF UKRAINE UNDER THE EURO INTEGRATION CONDITIONS
Nina Rzhevska
The article touches on the democratic principles integration into the national security system of Ukraine during the EU integration process. The main tasks have been discussed which are to be fulfilled in order to become the equal partner among the European countries and to get its own place in the European determination.
Key words: national security, national interest, threats, the human security, euro integration, civil control, institutional and legal mechanism.