Інститут відкликання та
демократизація українського суспільства
Євгенія Юрійчук
Проаналізовано інститут відкликання як елемент імперативного мандату. Автор вважає, що його використання на місцевому і загальнонаціональному рівні гальмує розвиток українського суспільства демократичним шляхом, не сприяє формуванню органів місцевого самоврядування та громадянського суспільства й суперечить принципам представницької демократії.
Ключові слова: інститут відкликання, імперативний мандат, українське суспільство, місцеве самоврядування, громадянське суспільство, представницька демократія.
Політичні реалії щораз частіше примушують політиків і пересічних громадян нагадувати значення політичних інститутів, які, здавалося б, уже відійшли в минуле разом із тоталітаризмом. Проте дискусії політологів та юристів щодо суті та змісту Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад” від 12 січня 2007 року [7] спонукають науковців знову і знову аналізувати поняття імперативного мандата та його елементи також їх роль у політичному розвитку держави.
Використання імперативного мандата в політичній практиці властиве виборним особам станово-представницьких установ часів феодалізму, що було зумовлено появою та посиленням ролі буржуазії в суспільно-політичному житті. Беручи участь у роботі генеральних штатів, кортесів, парламенту, земських соборів, рейхстагів, сеймів, вона прагнула знизити податки, які встановлювали монархи, та протистояти великим феодалам. Проте робота станово-представницьких органів була періодичною, членів таких зборів розглядали як представників округу, що їх обрав: їм давали точні вказівки, накази як діяти в конкретних ситуаціях з певних питань. Фактично депутати були представниками окремих панівних станів (феодалів, духовенства, міщан і тільки в окремих німецьких князівствах – заможних селян), які вбачали в них своїх повірених.
Поняття “мандат” латинського походження, запозичене з римського права в період його рецепції в епоху середньовіччя, аналогом його в українській мові є термін “доручення”. В конституційному праві – документ, що стверджує повноваження депутата, надані йому виборцями, інтереси яких він представляє. На думку М. А. Могунової, імперативний мандат – це не що інше, як “юридична залежність депутата від виборців, що його” [1, с. 264]. Його структурними елементами є:
– підзвітність депутата перед виборцям;
– право виборців достроково відкликати депутата;
– обов’язковість наказів виборців для депутата.
Ідею імперативного мандата використав у ХVІІІ ст. Жан Жак Руссо для теорії народовладдя. Використання цього політичного інституту тоді було доцільне і корисне. Проте представницькі органи епохи буржуазних революцій діяли в нових умовах перетворення буржуазії на панівну верхівку суспільства та були сформовані на нових засадах. Оскільки було встановлено формальну рівність усіх громадян, проголошені основні права та свободи, основою представницького правління став принцип народного суверенітету, а тому депутат став представником усього народу, нації, населення, а не окремої соціальної верстви чи виборчого округу. Отже, накази виборців для нього вже не мали юридичної сили. Імперативний мандат змінив вільний або “незв’язаний” мандат. Учення Руссо лягло в основу ідеологічних платформ авторитарних режимів країн, що обрали шлях соціалістичного розвитку.
Ідею вільного мандата вперше сформулював відомий державний та політичний діяч Едвард Коук. Проте активно впроваджував її у життя та відстоював перед виборцями Едмунд Бйорк, який визнавав право депутата незалежно та самостійно ухвалювати політичні рішення, бути вільним у своїх діях, укладати компромісні угоди.
Відомий німецький юрист Й. Кімме у праці, присвяченій представницькій системі, писав, що обраний депутат ще не є представником народної волі: перемога на демократичних виборах створює тільки передумови, щоб він став таким [8, s. 146]. Представництво як таке здійснюється через постійний діалог, що починається одразу ж після виборів, та покликане забезпечити подальшу участь народу в процесі політичного волетворення. Він вважає, що завдяки поєднанню цих двох форм політичної участі (вибори та представницький діалог) створюються максимальні можливості для вираження народної волі. Саме представницький діалог і є засобом контролю виборців за діяльністю депутатів. Утім депутати залишаються повністю незалежними від своїх виборців, які не можуть їх відкликати, хоча саме вони наділяють кандидатів мандатом, сукупністю спеціальних повноважень та спеціальної відповідальності, що випливають з нього.
У науковій літературі існують різні визначення відкликання. “Короткий Оксфордський політичний словник” цей термін тлумачить так: відкликання (recall) – процес, унаслідок якого виборний урядовець може бути змушений узяти участь у виборах, унаслідок яких він може втратити посаду ще до закінчення терміну дії своїх повноважень у випадку, коли кількість або відсоток виборців підпишуть вимогу провести такі дострокові вибори [5, с. 99]. Лаконічнішим є визначення, яке запропонував В. В. Маклаков: дострокове позбавлення мандата з волі тих, хто правомочний наділяти цим мандатом, вибираючи до певного органу або на певну посаду [4, c. 363]. Отже, припинити дію мандата депутата можуть виборці, або інші особи, уповноважені на обрання, якщо вони проголосують таку ухвалу. Натомість В. Журавський стверджує, що “право відкликання виборцями свого депутата (чи змінність депутатів за рішенням партії або блоку партії)” є не що інше як імперативний мандат [2, с. 122]. Учений надає право відкликання тільки виборцям, а не партійним органам. Досить своєрідною є думка експерта Інституту політики О. Дніпрова, який відносить відкликання народного депутата України, обраного за виборчим списком політичної партії, блоку політичних партій, у разі його виходу зі складу фракції даної партії, блоку партій теж до елементів імперативного мандата, а закріплення в Конституції цього положення розглядає як встановлення “змішаної моделі” мандата народного обранця. До того ж він стверджує, що саме імперативний мандат – “чинник розширення можливостей для українського народу впливати на прийняття владних рішень” [3].
Інститут відкликання прямо протилежний до виборів. Він був властивий конституційному та виборчому праву соціалістичних держав, хоча насправді майже не використовувався на практиці, оскільки найчастіше не було законодавчого механізму відкликання, а якщо він і був, то доволі складний. Здебільшого відкликали депутатів, які скоїли злочин, хоча значно простіше це було зробити в інший спосіб, припинивши повноваження на підставі ухвали суду. Інституціоналізація відкликання напряму пов’язувалась із принципом відповідальності виборних осіб перед тими, хто обирає. Ще й тепер у деяких постсоціалістичних країнах є конституційні норми про відповідальність депутатів перед своїми виборцями щодо виконання функціональних обов’язків, що, безперечно, є залишком ліквідованого імперативного мандата.
У демократичних країнах інституту відкликання зазвичай нема, є, однак у США, Швейцарії, Японії. Оскільки голосування – це досить дорога процедура, вважає А. Іванов, що депутата, який не виправдав довіри електорату, можна просто не обрати на майбутніх виборах. Якщо ж вибори проводяться за партійними списками кандидатів, коли виборчі округи дуже великі, то відкликання пов’язане також з технічними труднощами [4, с. 365].
Від моменту утворення незалежної держави в Україні діяв за радянською традицією імперативний мандат, а відкликання депутатів докладно регламентувалось Законом від 19 жовтня 1995 р. “Про відкликання народного депутата України” [6] та іншими нормативно-правовими актами, у яких було чітко визначено підстави для відкликання виборцями обраного депутата, суб’єктів цього процесу, його перебіг, порядок підготовки, проведення та встановлення результатів голосування з питання відкликання депутата тощо. Конституція України 1996 р. замінила імперативний мандат народного депутата на вільний, але для депутатів органів місцевого самоврядування інститут відкликання діяв до 2001 р. Відкликати можна було і місцеву раду в цілому, і сільського, селищного міського голову. Підстави для цього в законах були такі:
– у разі порушення Конституції України та законів України;
– обмеження прав та свобод громадян;
– не здійснення наданих законом повноважень;
– невідповідності практичної діяльності виборної особи основним принципам і положенням передвиборної програми;
– використання мандата виборної особи в особистих і корисних цілях, систематичного порушення цією особою норм етики та моралі тощо.
Відкликання давало можливість виборцям безпосередньо позбавляти посад осіб некомпетентних, безвідповідальних, нечесних, але, як зауважує В. В. Маклаков: “… не можна, однак, виключати й невиправданого політичного впливу на виборних посадових осіб, які, під загрозою відкликання, не можуть належно виконувати своїх обов’язків” [4, с. 366]. Насправді це своєрідний засіб тиску на депутата.
Фактично народні обранці повинні були завжди зважати на те, що їх у будь-який момент можуть позбавити депутатських повноважень, якщо вони не діятимуть відповідно до наказів виборців. Проте поняття суспільного інтересу не завжди збігається з інтересами окремих груп виборців, а інколи й регіонів країни. Тому в більшості держав світу (окрім Біларусі, Куби, Китаю, КНДР та ін.) нема прямої юридичної залежності між діяльністю виборної особи та можливістю відкликання. Депутати діють на свій розсуд як представники всього народу на основі індемнітету – політичної невідповідальності за дії, вчинені під час виконання депутатських обов’язків. Однак вони серйозно залежать політично від партії, яка висувала та підтримувала їх на виборах, або ж від організацій, які фінансували їхню виборчу кампанію. Хоча жодних юридичних наслідків відмова голосувати з якогось питання так, як вирішила партійна фракція, для депутатів немає. Звичайно ж, на наступних виборах їм доведеться шукати іншу підтримку та спонсорів. У крайньому разі їх виключать із фракції.
Іншого характеру набуває ситуація, коли парламентар, перебуваючи в депутатському корпусі, змінює партійну належність. Це явище називається – дефекція. В Україні це явище дуже поширене. Тому після проведення політреформи знову повернулись до імперативного мандата. Стаття 81 Конституції передбачає припинення повноважень народного депутата, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), у разі невходження до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України зі складу такої фракції. Далі уточнено, що його повноваження припиняються достроково на підставі закону за ухвалою вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) від дня прийняття такої ухвали. Однак у жодному законі, який стосується депутатів, а тим паче, у Законі про статус народного депутата про складання повноважень депутата у такий спосіб не йдеться.
Останні події в Україні, пов’язані з формуванням коаліційної більшості депутатів з інших фракцій, спричинили політичну кризу і знову порушили питання про дефекцію. Перехід депутатів з однієї депутатської групи до іншої сам по собі не має важливого значення, окрім випадків, коли йдеться про можливість узурпації влади парламентською більшістю та порушення конституційних прав громадян, зміну їхнього політичного вибору. Особливо це стосується заходів спрямованих проти того, щоб парламентська більшість не зловживала законодавчою владою, оскільки, згідно з теорією народного суверенітету Ж.-Ж. Руссо, саме парламентська більшість може претендувати на “справжнє” виявлення спільної волі народу, що іноді призводить до диктатури.
Про небезпеку колективної диктатури парламентської більшості як найгіршої з усіх диктатур попереджали від “імені народу” великі мислителі минулого М. Монтень, О. Бальзак, А. Камю, І. Кант, Д. Медисон, А. Токвіль. Останній заперечував беззастережне панування численної більшості у парламенті як якобінський, прагматичний винахід Нового часу, стверджуючи, що панування більшості не може бути безмежним, оскільки над більшістю у сенсі моральному стоять гуманізм, розум та істина, а в сенсі політичному – конституційні права.
Ймовірно, що парламентська більшість може скасувати або свавільно обмежити основні права людини, наприклад, право на свободу слова для політичних партій, що перебувають в опозиції. Тому сьогодні доволі актуальним є звернення до конституційної демократії, за якої всі члени суспільства визнають основні права рівною мірою для всіх, а судовий контроль за державними правовими актами, щоб захистити ці права виправданий та потрібний.
Погоджуємось із висновком В. Журавського: “Імперативний мандат як у парламенті, так і в органах місцевого самоврядування здатен перешкодити руху України шляхом демократії і завершити процес олігархізації політичної системи, коли лідери партій будуть домовлятися між собою, а інші члени партій – виконувати роль виключно їх рекрутів” [2, с. 123].
Отже, повернення до імперативного мандата в Україні при одночасному запровадженні пропорційної системи виборів на загальнонаціональному і на місцевому рівнях може мати негативні наслідки для демократичного розвитку країни. Звернімось до змісту змін до законів України щодо зміни статусу депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад. Вони стосуються переважно можливості припинити повноваження в разі, якщо депутата відкличе його політична партія (виборчий блок політичних партій), за виборчими списками відповідної організації якої його було обрано. По-перше, зауважмо недоцільність використання самого терміна відкликання, оскільки його основний зміст передбачає голосування виборців, про що йшлося вище. У законі ж мається на увазі тільки вищий партійний орган політичної партії, тому доцільніше було б уживати термін припинення повноважень депутата. По-друге, насторожує зміст п. 5 ст. 78 Закону “Про статус депутатів місцевих рад”, ст. 7 Закону “Про статус депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим”, в якому серед підстав для ухвалення рішення партійного керівництва написано: “відкликається з інших підстав, встановлених вищим керівним органом політичної партії (виборчого блоку партій)” [7]. Які ж ще підстави можуть встановити партійні лідери? Гадаємо, що це не що інше, як спосіб усунути від парламентської діяльності “неслухняних ” депутатів.
Підстави за якими політична партія (виборчий блок політичних партій) можуть відкликати депутата:
1) невходження депутата, обраного за виборчим списком відповідної організації політичної партії (виборчого блоку політичних партій) до складу депутатської фракції місцевої організації відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій);
2) вихід депутата зі складу такої депутатської фракції за особистою заявою;
3) перехід депутата до іншої депутатської фракції.
Серед інших підстав, мабуть, передбачатиметься і голосування (утримання від голосування) відповідно до наказів партійного керівництва. Та чи вгадаєш, що спаде на думку кільком особам, яким на місцевому рівні підпорядковані десятки тисяч, а на загальнонаціональному – мільйони партійців. Часто до партійних списків потрапляли випадкові люди внаслідок “кадрового голоду” на місцях, тобто технологія ухвалення рішень у представницьких органах зводиться до ручного управління партійного керівництва. Повертаємось до радянського минулого зі “слухняними радами”, номенклатурними кадрами, всемогутніми партійними органами, тобто партійного авторитаризму, але замість однієї партії – декілька. Насторожує те, що ухвали про відкликання прийматимуться на основі корпоративних партійних норм (статутів), а не юридичних, хоча виборці у такий спосіб свою владу партіям не делегували! Насправді це посягання на суверенітет народу.
Щоб виборці могли відкликати депутатів, законодавці повертаються до раніше скасованих норм, але у скороченому варіанті.
Чи є сенс знову повертатись до інституту відкликання ? Можливо, це і виправдано. В умовах особливостей української ментальності теоретично це могло б сприяти посиленню політичної відповідальності народних обранців і політичних партій, які їх висувають, але на практиці можна знайти інші способи контролю за діяльністю депутатів.
Слід очікувати, що наступного електорального циклу найуспішніші партійні обранці місцевих органів самоврядування будуть залучені на загальнонаціональному рівні, а не сприятимуть розв’язанню соціально-господарських, культурних, екологічних проблем місцевих громад. До того ж партійні організації мало орієнтовані на місцеві проблеми, більшість з них немає систематизованих пропозицій до місцевих органів влади і самоврядування. Діяльність депутатів у місцевих радах дуже часто суперечить передвиборчим обіцянкам політичних партій, за списками яких ці депутати були обрані, або вони взагалі виходять зі складу фракцій з кон’юнктурних міркувань. Фактично пропорційна система в Україні та можливість дострокового позбавлення виборних мандатів покликані створити чітко ієрархізовану партійну вертикаль на засадах демократичного централізму і підпорядкувати місцеві органи влади партійному керівництву з центру, а депутатів Верховної Ради – олігархічним “власникам” партій, які й формують списки кандидатів.
Українське суспільство вже проходило через це в радянські часи, але замість однієї партії буде засилля декількох, які, як і раніше, уникатимуть відповідальності за рішення. Мережа органів місцевого самоврядування і далі виконуватиме роль “інституційної опозиції”, “додаткового продукту політичної імітації та політичного дизайну”. І сприятимуть цьому нові антидемократичні механізми, обмеження прав місцевих депутатів за новим законом.
Отже, відкликання як частина імперативного мандата гальмує розвиток України у демократичному напрямі, не сприяє формуванню органів місцевого самоврядування та громадянського суспільства, суперечить принципам представницької демократії. В Україні його можна використовувати як тимчасовий засіб.
________________________
1. Баглай М. В., Гуреева Н. П., Даниленко В. Н… Конституционное право зарубежных стран: Учеб. для вузов. – М.: Норма, 1999. – 832 с.
2. Журавський В. Що принесе Україні імперативний мандат // Право України. – 2007. – № 3. – С. 122–123.
3. Дніпров Олексій. Чи потрібен Україні імперативний мандат народного депутата? // http://www.tomenko.kiev.ua/cgi/redir.cgi?url=pc07-2003-03.html: Дата звернення: 21.01.2007.
4. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. – Т. 1-2. – М.: Бек, 1999. –784 с.
5. Короткий Оксфордський політичний словник / Пер. з англ.; За ред. І. Макмілана. – К.: Вид-во Соломії Павличко “Основи”, 2006. – 789 с.
6. Про відкликання народного депутата України: Закон України від 19 жовтня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 41. – Ст. 299.
7. Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад. Закон України від 12 січня 2007 року // http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=602-16 Дата звернення: 28.02.2007 (Не набув чинності).
8. Kimme J. Das Repräsentativsystem: unter bes. – B.: Duncker u. Humblot, 1988. – 200 s.
INSTITUTE RECALL AND DEMOCRATIZATIONS OF UKRAINIAN SOCIETY
Yevheniya Yuriychuk
The current article highlights the essence of the imperative mandate as a political institution. The author points out that recall (voting for the mandate termination) is a necessary constituent of the imperative mandate and also stresses that this term can't be used relating to the status of local councils' deputies due to the fact that political parties make a decision on recall of their representatives which does not agree with the principles of representative democracy.
Key words: institute recall, imperative mandate, Ukraine society, municipality, civil society, and representative democracy.
Політична наука в Україні: стан і перспективи: матеріали
всеукраїнської наукової конференції (Львів, 10-11 травня 2007 року) /
Укл. Поліщук М., Скочиляс Л., Угрин Л. – Львів, ЦПД, 2008. - 308 с.