13/12/2009
Леся БАЛУЦЬКА
1. Конституційний процес в Україні: історичний екскурс
Стаття 161 чинної Конституції України проголошує День прийняття Конституції України держаним святом. Цього року 28 червня наша держава відзначила 13-ту річницю своєї Конституції. 13 – дещо символічна цифра, в якій можна вбачати містичний підтекст. Підтвердженням цьому якраз і є широке обговорення змін до Основного Закону, яке розгорнулося саме в 2009 році. Над новою редакцією Конституції України працювали представники чи не всіх політичних сил. Справді, увійти в історію свої держави як батько (матір) Конституції – справа доволі таки виграшна. Відтак, на ринку конституційних проектів точиться конкурентна боротьба за звання найкращого законодавця.
Час, звичайно покаже як в подальшому складеться доля Конституції України, які нововведення та зміни будуть в неї впроваджені, що ляже в її основу – владні апетити політичних лідерів чи об’єктивна необхідність ефективного законодавства. Чий все ж таки законопроект стане вирішальним для подальшої долі України та її народу. І чи справдиться символічне віяння саме 13-ої річниці української Конституції, або ж процес прийняття нової редакції Основного Закону відтермінуєтся на невизначений період.
Так чи інакше, історія конституційного процесу в Україні має глибоке коріння і розпочинається ще з Київської Русі. Адже в знаменитій «Руській Правді» (кодифікований збірник стародавнього руського права, сукупність законів і правил поведінки та незамінне джерело для дослідження середньовічної історії права та суспільних відносин) вбачають прототип сучасної Конституції України.
Не можна не згадати героїчних козацьких часів. Демократичний принцип, як необхідна умова утвердження демократичного ладу з його основними критеріями свободи, рівності, братерства, справедливості та власності з більшою чи меншою силою, однак проявляється в усіх вузлових етапах української історії. Демократія як універсальна цінність та неодмінний ідеал вперше в історії України знаходить своє юридичне закріплення в «Угоді й Конституції прав і свобод Війська Запорізького» укладеній 16 квітня 1710 року між гетьманом Пилипом Орликом і козацькою старшиною та запорожцями.
«Угода й Конституція» (часом звучить як «Пакти й Конституція прав і вольностей Війська Запорозького») мала за основну мету запобігання остаточному зруйнуванню основних прав та свобод козаків. Згідно з конституцією передбачалася виборність вищої влади в Україні. Створювався так званий козацький парламент – Генеральна рада, який би обмежував гетьманські права за посередництвом генеральської старшини, яка мала брати участь в управлінні. Своєрідний механізм стримування і противаг було закладено в основних пунктах Конституції. Вносилося застереження щодо висловлення критики на адресу гетьмана та уряду. Подібна справа мала розглядатися військовим чи генеральним судом. На самого ж гетьмана накладалися зобов’язання перед козаками і селянами, яких він мав обороняти перед утисками старшини.
«Пакти й Конституція» П. Орлика так і не були реалізовані на практиці, однак в історії залишили слід як перша європейська Конституція демократичного суспільства. Цей документ юридично затверджує постанови на яких ґрунтується державно-політичний устрій України.
Далі, просуваючись історичною перспективою, наближаємось до конституційних процесів вже ХХ ст., а саме до Конституції УНР.
Конституція Української Народної Республіки (Статут про державний устрій, права і вільності УНР) – Основний Закон УНР прийнятий Центральною Радою 29 квітня 1918 року одночасно з обранням Михайла Грушевського Президентом України.
Конституція УНР складається з 83 статей, об’єднаних у 8 розділів:
Розділ I. Загальні постанови.
Розділ II. Права громадян України.
Розділ III. Органи влади Української Народної Республіки.
Розділ IV. Всенародні Збори Української Народної Республіки.
Розділ V. Про Раду Народних Міністрів Української Народної Республіки.
Розділ VI. Суд Української Народної Республіки.
Розділ VII. Національні союзи.
Розділ VIII. Про часове припинення громадянських свобід.
Властиво, що структура Конституції УНР 1918 p. вповні відповідала конституційним стандартам, які сьогодні визнаються міжнародною юридичною спільнотою. В документі проголошувався державний суверенітет України, незалежність, самостійність, територіальна цілісність, національно-персональна автономія. Широкі права надавалися місцевому самоврядуванню. Чільне місце в Конституції займав другий розділ, що стосувався прав громадян України: заборона подвійного громадянства, врівноваження прав та обов'язків жінок і чоловіків.
В Конституції проголошувався розподіл влади. Згідно з таким принципом законодавчою владою визнавалися необхідні до створення Всенародні Збори, Рада Народних Міністрів відповідно виконувала виконавчу функцію. Судовою гілкою мав бути Генеральний Суд УНР. «Всенародні Збори вибираються загальним, рівним, безпосереднім, тайним і пропорціональним голосуванням всіх, хто користується громадянськими і політичними правами на Україні і в них судово не обмежений. (Ст. 27, Розділ IV). Рада Народніх Міністрів дістає свою повновласть від Всенародніх Зборів і тільки перед ними відповідає.(Ст. 51. Розділ V). Суд в УНР одбувається іменем її. Поступовання в суді має бути прилюдне і устне. Судова власть в рамках цівільного, карного і адміністраційного законодавства здійснюється виключно судовими установами. (Ст. 60 – 62, Розділ VI)».
Як і попередня, Конституція УНР 1918 року не набула чинності, адже відомий історичний факт, що через пару годин після її прийняття Центральна Рада перестала існувати. Разом із цим було завершено черговий етап розвитку конституційного процесу в Україні.
Варто побіжно згадати й інші конституції вже Радянської України. Конституція УРСР 1919 року – одна з українських конституцій, що була затверджена на Всеукраїнському з’їзді Рад 10 березня 1919 року та в остаточній редакції прийнята через чотири дні 14 березня Всеукраїнським Центральним Виконавчим Комітетом – повторення Конституції Російської Федерації 1918 року. УСРР визначалася загальними положенням Конституції як диктатура пролетаріату та найбіднішого селянства (експлуатованих) над поміщиками та капіталістами – буржуазією (експлуататорами). Влада трудящих мала здійснюватися за допомогою робітничих Рад, селян та депутатів-червоноармійців.
В Конституції заявлялося також «про свою повну солідарність з існуючими радянськими республіками і про своє рішення вступити з ними у найтісніше політичне об'єднання для спільної боротьби за торжество світової комуністичної революції».
У зв’язку із створенням у 1922 році СРСР і прийняттям у 1924 році відповідної Конституції до Основного Закону УСРР 1919 року було внесено зміни, загалом пов'язані із розподілом компетенції.
Конституція Української РСР 1929 р. оформилася відповідно до змін в державній розбудові, в політико-економічній сфері УРСР, які відбулися в період з 1919 по 1929 рр. Конституція 1929 р., разом з усіма раніше прийнятими радянськими конституціями, створена в однакових історичних умовах: переходу від капіталізму до соціалізму. ЇЇ основний зміст так само становить диктатура пролетаріату і визнання республіки Рад як державну форму цієї диктатури.
На цьому Конституційний процес в Україні не завершено. У 1936 році було прийнято так звану «сталінську Конституцію». «У новій, сталінській Конституції СРСР 1936 року і похідній від неї Конституції УРСР 1937 року проголошувався перехід до прямих, рівних і таємних виборів. Перше покоління радянських людей ще пам’ятало такі вибори до Установчих зборів у 1917 році. Із виборами до Верховної Ради СРСР (грудень 1937 року) та Верховної Ради УРСР (червень 1938 року) збігається сплеск політичних репресій, який з легкої руки англійського історика Роберта Конквеста дістав назву Великого терору. Терор породжував страх, а страх забезпечував прогнозований результат навіть при дотриманні демократичної формули виборів».
З відповідними змінами Конституція діяла до 1978 року. Її основні положення закріплювали державний та суспільний устрій, вищі державні органи, організацію прокуратури та судових органів, основні права та обов’язки громадян. Власне останні три пункти – в основному димова завіса, адже в умовах масових політичних репресій, беззаконня та розправ навряд чи можна було хоча б частково говорити про дотримання та захист основних прав людини та громадянина, а також про основні засади й принципи діяльності судових та прокурорських органів, декларованих Конституцією. Це однаковою мірою стосувалося й інших статей Основного Закону.
І, нарешті, остання з конституцій, що діяла до прийняття нині чинної Конституції України 1996 року – Конституція УРСР 1978 року, ухвалена на позачерговій сьомій сесії Верховної Ради Української РСР 20 квітня 1978 р. «За Конституцією Українська РСР формально визнавалася суверенною радянською соціалістичною державою (ст. 68), але об’єднаною у єдину союзну багатонаціональну державу. Зазначалось також, що Українська РСР зберігає за собою право вільного виходу з СРСР (с. 69), але не було передбачено механізму такого виходу, що також свідчило про формальний характер проголошеного суверенітету… Конституція закріплювала керівну роль КПРС у житті суспільства і держави (ст. 6), не передбачала багатопартійності і політичного плюралізму».
Конституція УРСР 1978 року відповідала політико-економічному розвиткові республіки. Тодішня командно-адміністративна система висувала певні ідеали, шаблони, «в ногу» з якими і мусила йти прийнята в цей час Конституція. Основні її положення частково відображали основні демократичні постулати.
Вище вказані Конституції Радянської України становили ідеологічний базис, позаяк розроблялися у відповідних відділах ЦК КПРС. Це були виключно політичні документи, а не правові. Якщо зважити також і на статус недодержави, якою на той час була Україна, за означенням науковців, вказані конституційні акти хіба що з пересторогою можна зарахувати до Основних Законів країни.
2. Конституція України 1996 року. Закон про внесення змін до Конституції України (8. 12. 2004)
Період кінця 1980-х – початку 1990-х років для політичного життя України був характерний помітним наростанням національно-визвольних рухів, пожвавленням політичної та громадської активності. Посилюється боротьба за національне відродження. В країні створюються безліч громадсько-політичних організацій, що пришвидшують демократичні процеси в суспільстві. Тривку демократичну державу можна було створити тільки на фундаментальних конституційних засадах.
Конституційний процес в Україні тривав досить довго і був започаткований Декларацією про державний суверенітет, а також створенням Комісії по розробці нової Конституції України (24 жовтня 1990 року). Власне у доробку даної Комісії – три проекти Конституції, які почергово доопрацьовувалися і видозмінювалися. Так, 19 червня 1991 року Верховною Радою України було схвалено нову концепцію Основного Закону, відповідно до якого 30 червня 1992 року Комісією було винесено на розгляд ВР перший проект або «Проект – 1» Конституції. В його основі лежала сильна президентська влада, яка разом з Кабінетом Міністрів очолювала виконавчу гілку. Двопалатні національні Збори, що мали складатися з Ради депутатів і Ради послів, передбачалося, здійснюватимуть законодавчу владу. Європейська комісія «За демократію і право» удобрила даний законопроект, проте у Верховній Раді України його не сприйняли.
Необхідні були доопрацювання, після яких восени 1993 року народився «Проект – 2». Згідно з його положеннями, повноваження Президента у сфері виконавчої влади звужувалися, натомість уся сфера виконавчої компетенції передавалася Кабінету Міністрів. Зберігався однопалатний парламент, а державне правління набирало рис парламентської республіки.
Незадовго опісля, 26 жовтня цього ж року доопрацьований конституційний «Проект – 2» трансформується у «Проект – 3» і опубліковується. Власне цей останній проект враховував результати всенародного обговорення, а також був на високому рівні оцінений як в Україні так і в міжнародному співтоваристві. Та попри такі схвальні відгуки – не був винесений на пленарне засідання Верховної Ради: в державі наростала політична криза, яка призвела до одночасного проведення дострокових парламентських та президентських виборів.
Конституційний процес набув колишньої ваги лише в листопаді 1994 року. Тоді ж «під час головування новообраного Президента України Л. Кучми та Голови Верховної Ради України О. Мороза на паритетних засадах була сформована нова Конституційна комісія, до складу якої увійшло 15 народних депутатів, 15 осіб, призначених Президентом, голова Конституційного суду, Вищого Арбітражного суду і генеральної прокуратури та представник Верховної ради автономної республіки Крим. Конституційна комісія приступила до роботи, взявши за основу проект Конституції від 26 жовтня 1993 р. Але було зрозуміло, що сподіватися на прийняття Конституції ближчим часом, враховуючи неструктурованість нового складу парламенту, було марно».
Предтечею української Конституції можна було вважати проект закону «Про систему державної влади та місцеве самоврядування в Україні», згідно з яким Президент отримував значні важелі впливу у трьох основних гілках влади. Спрощувалася процедура розпуску парламенту. Зрозуміло, що значна частина народних депутатів не сприйняла таких нововведень. Після політичної, в країні назріла конституційна криза.
Компромісне рішення між Президентом і ВР було прийнято 8 червня 1995 року, під час укладення Конституційного договору «Про основні засади організації та функціонування державної влади та місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України». В умовах назрілої політичної ситуації критикований багатьма договір, однак став каталізатором конституційного процесу, адже сприяв уникненню силового методу розв’язання конфлікту між Главою держави та законодавчим органом влади – Парламентом. Окрім цього в ньому зазначався конкретний термін прийняття нової Конституції (впродовж року), відтак, основні положення договору мали шанс бути перевіреними на практиці.
Піврічна робота Комісії над проектом Основного Закону увінчалася успіхом, коли 20 березня 1996 року його було представлено на спеціальному засіданні Верховної Ради. Чотири місяці проект Конституції вдосконалювали. Не уникнули розбіжностей у поглядах щодо питань організації державної влади, державної символіки, мови, а також форм власності й статусу Криму. Попри тривалі перемовини, суперечності, довкола положень проекту, дискусії та серйозні розбіжні у поглядах парламентарів та Президента, 28 червня 1996 року п’ятою сесією Верховної Ради була прийнята нова Конституції України. Таким чином, на ефективній та оптимістичній ноті було завершено тривалий Конституційний проект в нашій державі. В основі Конституції було задекларовано правову та соціальну демократію як основну цінність, політико-юридичний ідеал, до втілення якого прагне ціле українське суспільство, народ і нація.
Одним з найважливіших питань в Конституції України, окрім гарантій прав і свобод людини, поставала проблеми визначення та розподілу повноважень державних органів та розподіл компетенції між центром та регіонами. На той час перемогла «дружба» – від ідей жорсткого президентського авторитаризму та «країни Рад» було здійснено компромісний перехід до президентсько-парламентської форми правління.
Власне, на відміну від ряду європейських країн, у яких змішана форма правління (президентсько-парламентська чи парламентсько-президентська) не вказує на домінування компетенції того державного органу, ім’я якого стоїть першим, у даному випадку з Конституцією України та визначеною в ній формою державного врядування, якраз президент країни мав домінуючі повноваження у сфері виконавчої влади, а отже – наявність інституту сильної президентської влади (таке розрізнення трактується політичною наукою, натомість в юридичній – термін «змішана республіка» так і залишається без конкретного наповнення).
Із внесенням змін до Конституції України, а саме із прийняттям Закону про таке внесення (8 грудня 2004 року) Україна з президентсько-парламентської перетворюється у парламентсько-президентську республіку із відповідним домінуванням інституту парламентаризму в системі державної влади. Тоді ж, здавалося б, незаплановано було порушено усталений демократичний принцип балансу владних гілок. Система стримувань і противаг суттєво похитнулися в бік саме виконавчої гілки, чи не усю повноту влади якої зосереджував у своїх руках Кабінет Міністрів.
«Конституція 1996 року, формально визначивши Президента України як Главу держави (ч. 1 ст. 102), водночас наділила його обсягом повноважень, що властивий далеко не кожному главі виконавчої влади в зарубіжних державах. Передусім ідеться про дискреційні (здійснювані на власний розсуд) повноваження приймати рішення про відставку Прем'єр-міністра України, що мало наслідком відставку уряду в цілому; припиняти повноваження членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій; скасовувати акти Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, голів місцевих державних адміністрацій… Відтак, на практиці виникла модель формування й функціонування виконавчої влади, у якій чільна роль належала саме Президенту України».
Згідно з Конституційною реформою, реалізованою 8 грудня 2004 р. значна частина повноважень Президента України у сфері виконавчої влади була передана Прем’єр-міністру. Активні прибічники конституційних змін, основне завдання політичної реформи вбачали в необхідності забезпечення участі Парламенту в формуванні Уряду: останній має бути похідним від парламентської більшості. Таким чином відбувається формальне розширення впливу Парламенту на формування Уряду, і на його діяльність, відтак, посилення статусу Парламенту. Але цього виявилося недостатньо. Необхідно було також посилювати роль Уряду.
«Відомо, що Основний Закон України в частині формування Уряду дуже схожий на Конституцію Французької Республіки. Формально визначено, що Прем’єр-міністра призначає президент за згодою парламенту, а інших членів уряду глава держави призначає за поданням керівника уряду. Реально це не перешкоджає главі держави (більше того, політична культура зобов’язує) орієнтуватися на склад (структуру) парламенту, аби забезпечити отримання згоди парламенту на призначення Прем’єр-міністра. Тобто, залежно від того, наскільки сильною є парламентська більшість, реальний пріоритет у формуванні уряду та його підконтрольності належить або парламенту (якщо парламентська більшість дійсно сильна), або президенту (якщо такої більшості не існує). Великим позитивом цієї моделі є те, що держава має можливість уникати парламентсько-урядових криз, коли суспільство структуроване настільки, що в результаті парламентських виборів неможливо легко і швидко забезпечити формування уряду. Тому вкотре мусимо наголосити, що Конституція України є гнучкою і дозволяє залежно від політичної ситуації в суспільстві використовувати президентсько-парламентську чи парламентсько-президентську модель формування Уряду».
Однак і висловлювання політичних діячів та подекуди й аналітиків з приводу того, що згідно із внесеними змінами до Конституції статус Глави держави перейшов в положення «британської королеви» не має належного обґрунтування, позаяк вплив Президента на діяльність виконавчої влади зберігся, і до певної міри зріс. Це, в першу чергу пов’язано з інститутом контрасигнації. Якщо до внесених змін найважливіші акти Глави держави підлягали контрасигнації, то із прийняттям відповідного закону тільки деякі його акти мали візуватися Прем'єр-міністром України та відповідальним за виконання акту міністром, тобто контрасигнуватися.
«Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 цієї статті, скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання». (Ст. 106 Конституції України 1996 р.).
«Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5, 18, 21, 23 цієї статті скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання» . (Нова редакція 106 ст. КУ, відповідно до Закону України «Про внесення змін до Конституції України»). Зазначені пункти регулюють призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України, щодо Ради національної безпеки і оборони, введення надзвичайного стану, утворення різних судів.
Окрім цього, в повноваженнях Президента залишалася можливість блокувати роботу Кабінету Міністрів України і Парламенту, посередництвом права вето, щодо законів, ініційованих Урядом України, чи, призупиняючи акти Кабміну.
Таким чином, із внесенням змін до Конституції України у 2004 році «двоголовість» виконавчої влади в Україні не було подолано Не було також досягнуто розмежування політичної відповідальності між Главою держави та Урядом. Більше того, навпаки, відбулася відчутна втрата балансу між гілками влади.
«Сьогодні ми маємо Конституцію розбалансованої влади, яка стала новим прикриттям для розхитування маятники розподілу повноважень. Замість диктатора Президента ми отримали диктатора Прем’єр-міністра та підпорядкований йому парламент. В ідеалі ж в трикутнику «Президент -Прем'єр-міністр - Верховна Рада» функції мають бути розподілені так, щоб не було потреби перетягування канату між центрами впливу. Однак ті, хто наполягає на необхідності нової Конституції, не усвідомлюють можливої шкоди від втрати демократичних надбань старого Основного Закону. Нам потрібна не нова Конституція, а відмова від постійної війни між політичними лідерами. Головна проблема конституційних змін у їх невідповідності реаліям. Адже в якій мірі Конституція змінює суспільство, в такій мірі суспільство поважає Конституцію. На жаль, поваги до Конституції в Україні немає».
Незважаючи на те, що у зв’язку з конституційними змінами український Парламент більш політично структурувався (до прикладу, відбулося зменшення переходів із фракції у фракцію), Верховна Рада України отримала також право призначення на посади та звільнення з посад значну частину членів Уряду, а Уряд, відповідно, – керівників центральних органів виконавчої влади, окрім лише керівників міністерств, на законодавчому рівні відбулося закріплення статусу парламентської більшості, як політично привілейованої «касти». В силу ж відсутності законодавчого регулювання та демократичної традиції захисту, охорони та поваги прав меншості (відсутність в Україні Закону «Про опозицію») створено об’єктивні передумови неврахування думки меншості при формуванні політичних курсів внутрішньої та зовнішньої політики, інших важливих сфер суспільно-політичного життя.
«Конституційна реформа 2004 року створила неефективну владну вертикаль в державі. Як зазначають правозахисники Всеволод Речицький та Євген Захаров, системним недоліком конституційної реформи є віднесення окремих міністрів до Кабінету Міністрів України (в сенсі їх призначення та фактичного підпорядкування) і до президента України, а решти – до Верховної Ради та прем’єр-міністра України. Внаслідок нового порядку призначень і підпорядкувань зовнішня та внутрішня політика України опиняються в різних руках. Автори конституційної реформи шукали стратегічного компромісу, але знайдений ними вихід виявився компромісом кон’юнктурних тактик. Така версія політичної реформи робить Україну не так парламентською республікою, як незручним правовим конгломератом, непослідовним у конституційному сенсі європейським політичним новоутворенням. Тому вже у 2005 році в більшості політиків виникла ідея ще раз переписати Конституцію. Цього разу кожен переписував під себе».
3. Проекти конституційних змін сучасності
Станом на 2009 рік в Україні природнім чином назріла необхідність внесення нових поправок до Основного Закону держави. Подальше конституційне реформування набуло актуальності через ряд причин: по перше, серед політичних діячів поширена практика «різночитання» Конституції, коли в її зміст вкладаються вигідні в конкретний час положення тій чи іншій політичній силі. Таке «різножанрове» трактування Основного Закону не тільки не дає змоги використати правдивий потенціал чинної Конституції, але й значною мірою нівелює ряд її основоположних принципів, як таких, що можуть видозмінюватися, певним чином трансформуватися відповідно до потреб конкретного політичного діяча чи лідера.
По друге, низка важливих статей, викладена в «Загальних положеннях» Конституції України, а також в інших розділах Основного Закону вповні або частково залишаються декларативними. Це, зокрема, стосується 1, 3, 6, 8, 11,19 ін. статей.
По третє, існує недоопрацювання в законодавчій сфері: неприйняття законів, необхідність яких передбачено Конституцією України. Це вже згадуваний закон «Про опозицію». А також, недосконалості окремих вже напрацьованих і прийнятих законопроектів: до прикладу Закон України «Про Рахункову палату» не в силі забезпечити ефективне виконання палатою контрольних функцій.
Окрім цього, тривалий час не було ухвалено Закону «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України». Відповідний законопроект було прийнято 15 січня 2009 року. «Закон врегульовує повноваження Верховної Ради України щодо визначення статусу, порядку створення та діяльності тимчасових органів Верховної Ради України (відповідних слідчих комісій – Л. Б.) для проведення розслідування під час процедури усунення Президента України з поста в порядку імпічменту. Відповідно до закону, «підставами для утворення тимчасової слідчої комісії можуть бути повідомлення про порушення Конституції України, законів України органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими, службовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об’єднань громадян стосовно питань, що становлять суспільний інтерес».
І по четверте, необхідність оптимізації функціонування та збалансування політичної системи в Україні, в силу її «розхристаності» та неврівноваженості, відповідно до внесених змін, а також у зв’язку із наростанням політичної кризи в державі та неможливістю окремих політичних гравців компромісним шляхом розв’язати різного роду суперечності, зупинитися на переділі повноважень, задовольнивши свої владні апетити, й назріла проблема чергового конституційного реформування.
Потрібність внесення змін до Основного Закону якісним чином актуалізувалася напередодні завершення президентської каденції, і пов’язана з необхідністю чіткішого окреслення повноважень Глави держави. На думку президента Центру прикладних політичних досліджень «Пента» Володимира Фесенка: «треба подолати дуалізм виконавчої влади, її подвійну підпорядкованість Президенту і Уряду. Потрібна оптимізація виборчої системи. Врешті решт треба повертати політичний процес і державне управління у правове поле. Не можна постійно, як заманеться, маніпулювати нормами Конституції і законів, рішеннями судів. Це руйнує і систему влади і державу. Тому нова політична реформа практично неминуча. Треба виправити помилки реформи 2004 року і не наробити нових помилок».
В Україні об’єктивно постала потреба збереження принципу рівності, в розумінні ефективного (рівноважного) балансування повноважень між гілками влади. Відтак, внесення змін до Конституції України на теперішньому етапі необхідне, адже якраз здатне врегулювати конфлікти щодо розподілу функцій та сфер впливу між конкретними політичними гравцями. «Розподіл влади є найкращим рішенням, але запровадження цього принципу може мати різний вплив залежно від політичного вибору влади. Існують два різні розподіли влади: вертикальний (між законодавчою, виконавчою та судовою гілками) та горизонтальний (між державою та органами місцевого самоврядування). Дуже важливо запровадити обидва, адже за умов відсутності горизонтального розподіли, підтриманий парламентом уряд загрожує концентрацією всіх важелів впливу в руках виконавчої влади» .
Для того, щоб сьогоднішні ініціатори та безпосередні претенденти на звання творця конституційних змін не керувалися виключно корисливими мотивами, а саме так зазвичай і відбувається, слід за розробку відповідного проекту змін взятися спільними зусиллями, а не мудрувати поодинці. Тільки на основі злагоди та досягнення порозумінь між основними політичними силами можна дійти до вирішення важливого для української держави питання – прийняття нової редакції Основного Закону. Але, коли б українські діячі могли й уміли домовлятися, ймовірно б сьогодні не виникла потреба редагувати Конституцію.
Конституційну небайдужість, окрім основних політичних гравців, так званих «нападників», почали проявляти й на «лаві запасних». Так, свій проект Конституції напрацювала партія «Свобода» (лідер Олег Тягнибок). Народний депутат Анатолій Гриценко також може похвалитися власним проектом змін. На сьогодні, вказані політичні діячі претендують на статус «нової генерації». Отже і проекти їхніх конституцій мали б бути багатообіцяючими. Та на політичному полі конкурентна боротьба за першість куди запекліша.
Існують ще «збірні» проекти Комуністичної партії, де пропонується радикальна модель парламентської республіки і скасування посади Президента.
Попри це, на сьогодні маємо два чи не найбільш реалістичні проекти змін до української Конституції (з огляду на їх достатній експертний аналіз та відносну позиційність для ключових політичних акторів). Перший, внесений на розгляд Верховної Ради і вже схвалений Венеціанською комісією (Європейською комісією за демократію через право) – проект Конституції чинного Президента України Віктора Ющенка. Другий – творіння рук без п’яти хвилин нової парламентської більшості Партії Регіонів та Блоку Юлії Тимошенко.
Так, на початку червня 2009 року в українському Парламенті склалися передумови до перекроєння його складу. Колишні політичні та ідеологічні супротивники й опоненти Партія регіонів та Блок Юлії Тимошенко вели перемовини щодо створення широкої коаліції з метою одноголосного внесення змін до Конституції та прийняття відповідного законопроекту. Коаліції однак, в силу різних, переважно амбіційних причин так і не судилося бути створеній. Та її плодом став проект Конституції України, розроблений спільною групою представників ПР та БЮТ.
В проекті йдеться про обрання Президента в Парламенті: процедура відбувається шляхом таємного голосування, термін повноважень Глави держави не змінюється – п’ять років. Обраним вважається кандидат, якого підтримають дві третини депутатів від конституційної більшості складу Верховної Ради. Таким чином, Україна з парламентсько-президентської перетворюється в парламентську республіку.
Поміж іншим, проект Конституції регулює проведення парламентських виборів: за пропорційною системою у два тури. При цьому, в другому турі не буде необхідності, якщо одна з партій набере в першому турі кількість голосів, яка забезпечуватиме їй більшість мандатів у парламенті.
Чільне місце у проекті змін посідають «питання ліквідації президентської вертикалі, яка складається з голів обласних та районних державних адміністрацій, що призначаються особисто указам президента України. Ця ситуація справді значно ускладнювала й ускладнює розподіл реальних повноважень між органами місцевого самоврядування (радами і їх виконкомами) та главами держадміністрацій, у багатьох випадках призводить до дублювання функцій та непомірного росту чиновницького апарату на місцях. Відтак, адміністрації залишаються, тільки перепідпорядковуються тепер Кабінету міністрів».
Президентська вертикаль трансформується у прем’єрську. Народ же втрачає можливість обирати Президента, тобто скасовується, як таке, право вибору. До 2014 року «горе-коаліціянти» прагнуть продовжити повноваження нинішнього складу Парламенту, а згідно із запропонованою системою виборів, через п’ять років до Парламенту мала би потрапити та партія, яка у першому турі зможе отримати відносну більшість голосів. Отримавши відносну, по-суті отримує абсолютну, адже другий тур тоді проводити без потреби. Відтак, мова тут вже йде навіть не про двопартійність. Зміни також передбачаюся і щодо судової системи: запровадження прямих виборів суддів місцевих судів.
Отже разом із переходом до парламентської республіки за внесеними змінами даного проекту Україна одночасно перейде мало не до авторитарної моделі врядування, де всі рішення прийматимуться з центру, одноособово, представниками єдиної домінуючої партії. Про політичний плюралізм та принцип стримування і противаг можна забути. Демократичні цінності також залишаються лише писаними правилами.
Що ж до іншого, президентського законопроекту, то ухвалення нової Конституції стало головною темою щорічного послання Президента про внутрішнє та зовнішнє становище України, з яким Віктор Ющенко виступив 31 березня 2009 року в українському Парламенті. Проект нової Конституції Президент одразу передав на розгляд ВР, вимагаючи невідкладності.
На думку Президента, в Україні потрібне докорінне реформування публічної влади. Насамперед це стосується зміни виборчого законодавства, реформа якого передбачає запровадження відкритих списків на виборах до Верховної Ради України. Водночас депутати місцевих рад мають обиратися за мажоритарною системою.
Президент Ющенко також запропонував запровадити двопалатний парламент – Національні Збори України й одночасно зменшити кількість депутатів. Палата депутатів, як нижня палата парламенту, повинна обиратися за відкритими виборчими списками і складатися з трьохсот народних депутатів, термін повноважень яких становитиме 4 роки. Відтак, нижня палата, крім законодавчих функцій, несе відповідальність за формування уряду та контролює його діяльністю. Ухвалення рішень про недовіру уряду та відставку прем’єр-міністра та інших членів Кабміну також у віданні Національних Зборів. Розпуск нижньої палати парламенту з наступним проведенням дострокових виборів до неї є наслідком нездатності палати призначити Уряд та проголосувати урядову програму. Тобто, Парламент, у випадку розвитку такого сценарію, продовжує бути дієздатним, позаяк розпуск стосується суто нижньої палати.
Верхня палата українського парламенту – Сенат має обиратися строком на 6 років прямими виборами за мажоритарною системою, по 3 сенатора від кожної області. Оновлення третини складу обраних сенаторів відбувається кожні два роки. До складу Сенату також входять колишні Президенти України, крім тих, які усунуті з посади в порядку імпічменту.
Чи не найбільшій критиці з боку всіх «небайдужих» до проекту Конституції Віктора Ющенка було піддано якраз положення щодо колишніх президентів-сенаторів. Ющенку дорікали, за те, що цю норму Конституції він зробив виключно для себе, і такого положення не має в жодній європейській країні (мовляв, до яких стандартів прагнемо?) Такі докори навряд чи можна назвати адекватними. До прикладу, в Італії діє інститут пожиттєвих сенаторів, куди входять колишні президенти республіки, а також високопосадовці, які доклалися до розквіту держави й чий досвід необхідний для подальшого її розвитку. Крім цього, забезпечення екс-президентів «теплим місцем» у верхній палаті зможе значною мірою полегшити відхід колишніх глав держави від влади. З іншого боку, дана норма ймовірно таки буде кориснішою, коли поширюватиметься вже на «нових» президентів, тобто тих, які будуть обрані після 2010 року.
«Головна роль Сенату в державі стабілізуюча. Саме він стримує гілки влади від конфліктності й суперечок. В кожній редакції газети або журналу є так зване свіже око редактора. В парламенті цим «світлим оком» виступає Сенат. Він «шліфує» кожний нормативний акт, який вийшов зі стін нижньої палати, не допускаючи сумнівних, суперечливих або не підтверджених фінансово і кадрово норм. Завдяки цьому у Президента держави майже не виникає необхідності накладати вето на законопроект, який попередньо був оброблений Сенатом, а це, у свою чергу, знімає ймовірність конфлікту між Президентом і законодавчою владою. Крім того, Сенат забирає «хліб» й у Конституційного Суду. Рідко в якій країні, де існують дві палати, спостерігається такий масовий наплив подань до цієї інстанції, як у нас. Якщо ж у державі немає постійної тяганини і невизначеності з нормативними актами, то зменшуються і підстави для протистояння між гілками влади. У підсумку влада отримує більшу довіру та авторитет у населення. Тобто Сенат – це надзвичайно корисний інститут влади, ігнорування якого нічого доброго країні не приносить. Верхня палата у країні – це показник демократії, гарант законності та захищеності».
У проекті Конституції Віктора Ющенка не передбачений імперативний мандат , згідно з яким народний депутат, обраний від політичної партії або блоку партій, повинен входити до складу депутатської фракції саме цієї політичної партії (чи блоку).
Наголошується на конституційних обмеження обсягу недоторканності депутатів і сенаторів: народний депутат не може бути затриманий чи заарештований без згоди на те Палати депутатів, а сенатор – без згоди Сенату. Притягнення ж до кримінальної відповідальності здійснюється у загальному порядку і має наслідком припинення повноважень (депутата чи сенатора).
«Пропозиції, які лунають зараз про перехід чи то до суто парламентської, чи президентської форми правління – це чергова спроба переформувати владу під когось або ж для когось. Я відкидаю будь-які прояви владного егоцентризму та намагань узурпації влади. Суспільство вимагає не сильної руки, як дехто думає, а влади закону і порядку» – заявив Президент.
Отже, зрозуміло, що Віктор Ющенко проти послаблення посади Президента, однак висловлює готовність відмовитися від впливу на формування Уряду, при одночасному збереженні прямого загальнонаціонального представницького мандата Глави держави. Президент повинен взаємодіяти з верхньою палатою Парламенту і має гарантувати стабільність в країні, визначати пріоритети державної політики. Що ж до Кабміну, то він має отримати самостійність: якраз Уряд має відповідати за забезпечення внутрішньої та зовнішньої політики. Забезпечивши конституційними умовами формування уряду з одного джерела, Президент, таким чином, сподівається на подолання «дволикості» виконавчої влади.
«Венеціанська комісія, чию думку Верховна Рада враховує під час розгляду кожного проекту конституційних змін, дала позитивну оцінку відповідному законопроекту президента Віктора Ющенка. Комісія зазначила, що документ загалом направлено на стабілізацію української політичної системи, європейські експерти не стали загострювати увагу на положеннях, у яких закладено подальше протистояння глави держави і представників виконавчої влади».
Міністр юстиції України Микола Оніщук на брифінгу, присвяченому висновкам Венеціанської комісії щодо президентського проекту змін до Основного Закону розповів про ряд положень на яких, у своїх висновках зупинялася Венеціанська комісія. «Венеціанська комісія відзначила, що конституційний процес в Україні «рухається в правильному напрямку». Тобто, що проект змін до Конституції, внесений Президентом України на розгляд Верховної Ради, «не містив тих анахронічних компонентів чи елементів, які досить часто були присутні у варіантах, які надходили від України» на розгляд Венеціанської комісії. За словами міністра, у Венеціанській комісії зазначали, що це «кращий текст, який Венеціанська комісія отримувала на цей час від України».
Окрім схвальних тверджень Венеціанська комісія зауважила й мінуси в конституційному проекті Президента України, зокрема, щодо спроби утвердження законопроекту в обхід Верховної Ради, спираючись виключно на підтримку всенародного Референдуму. Та попри те, незважаючи на інші прогалини й не доопрацювання, в цілому, проект Конституції Віктора Ющенка є прийнятним до втілення і характеризується міжнародною спільнотою та вітчизняними експертами як такий, що здатен стабілізувати політичну ситуацію в державі.
Висновки комісії Ради Європи, хоч мають суто дорадчий голос, однак дуже важливі, адже оцінюють даний законопроект на відповідність усталеним критеріям, стандартам європейського зразка. Окремі закиди на адресу чинного Президента, щодо створення проекту змін виключно «під себе» в принципі себе не виправдовують. Якщо такі зауваження в нинішніх умовах і є прийнятними, то в повні можуть стосуватися проекту Конституції запропонованого Партією Регіонів та БЮТом, адже низка положень для внесення змін до Основного Закону, запропоновані вказаними політичними силами говорять самі за себе, ілюструючи не надто скромні політичні наміри та амбіції своїх авторів-репрезентантів.
Можна також передбачити, що якщо за основу нової редакції Конституції брати чийсь конкретний проект, то це може викликати хвилю протесту як збоку політичних гравців (адже чийсь «іменний» проект може стати «яблуком розбрату» між усіма бажаючими стати «батьками» Конституції) так і з боку громадськості. Відтак, в умовах нормального політичного процесу була би змога говорити про створення або Конституційної Асамблеї, яка б складалася з незалежних експертів, або Конституційної Комісії Верховної Ради. Остання, до прикладу, взяла б до уваги всі запропоновані на розгляд Верховної Ради проекти внесення змін до Конституції України і на їх спільній основі розпочала б процес розробки Основного Закону. Однак, перманентний процес політичного протистояння в Україні навряд чи уможливить розвиток одного із вказаних сценаріїв.
Список використаних джерел
1. «Українське питання» в політичній стратегії Росії. – http://litopys.narod.ru/ukrxx/r15.htm
2. Венеціанська комісія в цілому схвалила проект Конституції Ющенка // УНІАН – Новини, 15.06.2009. – http://eunews.unian.net/ukr/detail/191378
3. Венеціанська комісія схвалила Конституцію Ющенка. Депутати сумніваються, що це вплине на ВР. – NEWSru.ua // Україна // Понеділок, 15 червня 2009 р.
4. Колісник В. Конституційна реформа в контексті посилення політичної відповідальності // Вісник Академії правових наук. – 2005. – № 1. – С. 38 - 44.
5. Коліушко І., Тимощук В. Чи потрібні зміни до Конституції? // Експертна підтримка конституційного процесу в Україні. Школа політичної аналітики. – http://www.spa.ukma.kiev.ua/konst/article.php?story=20070707215728146
6. Конституція України. Закон «Про внесення змін до Конституції України». – К.: Велес, 2005. – 48 С. – С. 24
7. Конституція Української Народної Республіки (Статут про державний устрій, права і вільності УНР). 29 квітня 1918 року. – http://vi-legas.com.ua/content/view/1823/109/
8. Кравченко В. В. Конституційне право України. – К., 2006. – 568 с.
9. Кулик В. Конституційні ігри української політики// Український журнал - 6/2009. - http://ukrzurnal.eu/ukr.archive.html/429/
10. Кулик В. Конституційні ігри української політики// Український журнал. – 6/2009. – http://ukrzurnal.eu/ukr.archive.html/429/
11. Кульчицький С. Таємниця Великого террору. «Вільні вибори» 1937 – 1938 років. Сучасний контекст. – http://www.ukrajinci.hu/istorija/teror.html
12. Маляренко В. Правда про двопалатний парламент// День, №145 – 31 серпня 2007. – http://www.day.kiev.ua/187054/
13. Маркерет Т. «Україну вже не можна назвати пострадянською країною за сутністю системи управління» // Витяги з виступів доповідачів на Громадському форуму «Конституційна реформа: погляд громадянського суспільства. –
14. Матвієнко А.. «Конституційна реформа – це розкіш відповідальної влади та стабільного суспільства»// Витяги з виступів доповідачів на Громадському форуму «Конституційна реформа: погляд громадянського суспільства. – www.parlament.org.ua
15. Мельниченко В., Плахотнюк Н. Статус уряду в контексті конституційної реформи: можливість зробити перший крок до самостійності? // Віче. – http://www.viche.info/journal/34/
16. Політична реформа конче потрібна, але малоймовірна // Гарт: головні новини України, 19-02-2009. – http://www.gart.org.ua/?lang=ua&page_id=10&element_id=13645
17. Політологічний енциклопедичний словник / За ред. Ю. С. Шемшученка, В. Д. Бабкіна. – К.: Ґенеза, 1997. – 399 с. – С. 170.
18. Політологія. / За ред. А. Колодій. – К.: Ельга Ніка-Центр, 2003. – 664 с. – С. 449.
19. Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. Історія Української Конституції. – Київ, 1993.
20. www.parlament.org.ua
21. http://portal.rada.gov.ua/
22. http://www.president.gov.ua/
Джерело:
Балуцька Л., Романюк А. та ін. Перспективи політичної реформи в Україні у контексті президентських виборів 2010 року. – Львів: ЦПД, 2009. – С.9-29.