13/12/2009
Юлія СОКИРКА
Як показує світова практика в сучасну інформаційну епоху рівень суспільно-економічного розвитку держав багато в чому залежить не стільки від наявних економічних ресурсів, скільки від ефективної системи управління ними. Відтак на перший план виходить питання раціонального та високопрофесійного адміністрування, ефективної організації владної вертикалі та збалансування міжбюджетних відносин.
Звертаючись до історичного бекграунду, слід відзначити, що про потребу адміністративної реформи політики та науковці заговорили відразу після оголошення незалежності України. Проте особливої актуальності дана тема набула після вступу України до Ради Європи (листопад 1995 року). Назріла необхідність реформування системи державного управління втілилася у створення Державної Комісії з проведення адміністративної реформи, положення і склад якої були затверджені Указом Президента України № 1087/99 від 2 жовтня 1997 року. Ії очолив народний депутат України, колишній Президент України Л.М. Кравчук. В 1998 році Державна Комісія розробила проект Концепції адміністративної реформи в Україні, до підготовки якого були залучені провідні політики, народні депутати, науковці та керівники органів державної влади. Проте особливо активною виявилася дискусія навколо концепції адміністративно-територіальної реформи, запропонованої на той час віце-прем’єр-міністром Романом Безсмертним. На сьогоднішній день саме концепція адміністративно-територіальної реформи Безсмертного є найбільш актуальною та обговорюваною, і лежить в основі урядової програми «Український прорив».
Загалом метою адміністративно-територіальної реформи є реформування системи управління державою на рівні територіального устрою з метою надання максимальної кількості якісних управлінських послуг. Відтак, на думку апологетів проведення адміністративно реформи, вона дозволить забезпечити демократизацію та прозорість державного управління, поставивши в центр уваги людину, її інтереси та потреби.
На сьогоднішній день по при те, що в Конституції та законах України прописано право громад на самоврядування, на практиці місцеві ради не виконують покладених на них функцій, а їх реалізація перекладається на місцеві державні адміністрації, які апріорі не здатні повною мірою представляти інтереси місцевих громад. Крім того, варто відзначити, що існуюча в Україні система організації влади на місцевому рівні не відповідає загальноприйнятим принципам, які затверджені Європейською Хартією місцевого самоврядування Невиконання положень Хартії як наслідок є перешкодою на шляху реалізації курсу на інтеграцію в Європейський Союз.
Говорячи про адміністративну реформу необхідно в першу чергу зрозуміти, що ми маємо на увазі. Під адміністративною реформою ми розуміємо вид політико-правової реформи, яка здійснюється у сфері виконавчої влади і стосується як її організаційної структури, функцій, кадрового забезпечення, так і взаємовідносин з органами місцевого самоврядування. Головною метою адміністративної реформи є найповніше забезпечення конституційних прав і свобод громадян, правових засад організації державної влади, принципу верховенства права, гуманістичних вимог щодо діяльності держави.
Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення потрібно вирішити ряд завдань, серед яких:
— формування високоефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;
— формування сучасної дієвої системи місцевого самоврядування;
— запровадження нової ідеології функціонування органів виконавчої влади місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення та реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;
— організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;
— створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;
— запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.
1. Нормативно-правова база проведення адміністративної реформи в Україні
За період підготовки адміністративної реформи в Україні напрацьована солідна правова база, прийнята значна кількість нормативно-правових актів, серед яких більшість становлять укази Президента України, зокрема:
— “Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи” (Указ Президента України від 7 липня1997 року, № 620/97);
— “Про положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи” (Указ Президента України від 2 жовтня 1997 року, №1087/97);
— “Про склад Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи” (Указ Президента України від 9 січня 1999 року, №5/99);
— “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” (Указ Президента України від 22 липня 1998 року, №810/98; із змінами і доповненнями, внесеними Указами Президента України від 10 вересня 1998 року, №1000/98, 21 вересня 1998 року, №1048/98 та від 2 січня 1999 року, №5/99);
— “Про положення про робочу групу з проведення реформи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та державної служби” (Указ Президента України від 10 вересня 1998 року, №1000/98);
— “Про положення про робочу групу з проведення реформи центральних органів виконавчої влади” (Указ Президента України від 6 жовтня 1998 року, №1114/98);
— “Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи” (Указ Президента України від 20 листопада 1998 року, №1284/98);
— “Про проект Концепції адміністративної реформи в Україні” (Рішення Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи від 25 березня 1998 року, №3/98);
— “Про стратегію реформування системи державної служби в Україні” (Указ Президента України від 14 квітня 2000 року, № 599/2000).
Наведений перелік нормативних актів свідчить, що в Україні напрацьована значна правова база, що регулює різні питання адміністративної реформи в Україні. Проте не можливо не помітити, що серед даних актів немає жодного закону чи постанови Верховної Ради. Слід відзначити, що реформування організації державної влади і місцевого самоврядування, а також територіального устрою держави, є питаннями надзвичайної ваги, визначені і закріплені Конституцією України. Відповідно реалізація адміністративної реформи потребує політичного консенсусу між всіма гілками влади з цього питання та прийняття змін до Конституції. Головною перешкодою на шляху реалізації адміністративної реформи в Україні є відсутність політичної волі у політичних акторів, до компетенції яких належить впровадження адміністративної реформи.
Реалізація адміністративної реформи передбачає зміни у трьох площинах:
- територіальній (зміна адміністративно-територіального устрою),
- управлінській (делегування значних повноважень на місцевий рівень, зміна владної вертикалі)
- фінансовій (перерозподіл бюджетних коштів з метою їх спрямування на рівень громад).
2. Опис діючої територіальної системи України
Головною метою даного проекту є спроба оцінити проект адміністративно-територіальної реформи, який був підготовлений урядом України, зосереджуючи свою увагу на найбільш проблемних сферах в процесі його реалізації. В процесі нашого аналізу ми в більшості ґрунтувалися на концепції адміністративної реформи, запропонованої Р. Безсмертним як найбільш універсальний та глобальний проект.
Вихідною основою нашого аналізу є ескіз діючої територіальної системи України, згідно якої територіальний поділ української держави має трирівневий характер. Найвищий рівень поділу охоплює Автономну Республіку Крим, 24 області та 2 міста з особливим статусом (Київ та Севастополь). Другий рівень територіального поділу - це 490 районів та 118 районів в містах. На найнижчому рівні територіального поділу знаходяться майже 30 тисяч місцевостей різного статусу, в тому числі 458 міст.
Водночас слід зазначити, що кількість адміністративно-територіальних одиниць і кількість самоврядних громад із повноцінними органами управління не співпадає. Так, при 28498 адміністративних одиницях функціонує лише 11062 ради. При раді діє виконавчий орган – виконавчий комітет ради, чолі якого знаходиться керівник територіальної одиниці, а решта членів якого обираються опосередковано (радою). Водночас на рівні району та області функції органів загальної адміністрації виконує відповідно державна адміністрація, яка виконує публічні завдання базового рівня.
Важливим в даному контексті є бюджетні відносини між центром та регіонами, а також первинним рівнем адміністративно-територіального поділу. Система трансферів з бюджету держави носить багатоступінчатий характер. Кошти з державного бюджету перераховуються безпосередньо в область. З рівня області трансферні кошти передаються в райони та міста обласного значення. З рівня району кошти перераховуються територіальним громадам. Розмір бюджетних трансферів, що призначені на поточні видатки визначається на основі стандартів мінімальних оплат за надання публічних послуг, які виконуються одиницями територіального самоврядування і визначаються (вираховуються) відповідно до кількості мешканців. Розмір трансферів залежить також і від власних доходів даної територіальної одиниці.
Відтак аналіз діючого адміністративно-територіального поділу наштовхує на думку про неефективність та нераціональність такого поділу. Недоліками такого адміністративно-територіального поділу є:
- одиниці нижчих рівнів поділу не завжди є територіально цілісними,
- можливе подвійне підпорядкування територій
- диспропорції в розмірах територіальних одиниць того самого рівня
- самоврядні структури не повною мірою відповідають основному територіальному поділу
- оскільки система трансферів з бюджету на місцевий рівень носить багатоступінчастий характер, то фінансування первинного рівня носить залишковий характер
3. Основні цілі реформи.
Головною метою адміністративно-територіальної реформи в Україні є впорядкування територіального поділу на базовому рівні (рівні громад) та на середньому рівні (рівні районів). Без змін залишиться поділ найвищого рівня (рівень областей). План реформи включає в себе зменшення кількості адміністративних одиниць та визначення меж їх територій у відповідності з однорідними критеріями, також передбачається укрупнення ряду територіальних одиниць, що сприятиме збільшенню їх впливу та потенціалу.
На рівні районів та областей буде збережено теперішній принцип “подвійності” публічних органів: самоврядних рад та державних виконавчих органів. Крім того передбачається впорядкування завдань і повноважень між адміністративно-територіальними одиницями різних рівнів, що відповідатиме їх соціально-економічному та адміністративному потенціалу.
Система фінансування територіальних одиниць не буде піддана принциповим змінам. Ключовою зміною повинно стати ліквідація багатоступеневості трансферів з державного бюджету на користь безпосередніх контактів між державним бюджетом з бюджетами базових самоврядних одиниць та залишенням зібраних місцевих податків на первинному рівні.
4. Зміна адміністративно-територіального поділу
Проект адміністративно-територіальної реформи Р. Безсмертного передбачає зміну первинного та середнього рівня адміністративно-територіального поділу. Залишається три рівні - це: громада не менше 5 тисяч, район - не менше 70 тисяч, регіон - не менше 750 тисяч, а також запровадження міст-районів та міст-регіонів. При цьому реформування територіального устрою має здійснюватися "знизу до гори", тобто перетворення відбуватимуться на рівні громад та районів, оскільки саме на цих рівнях має надаватися найбільша кількість послуг громадянам. План реформи включає в себе зменшення кількості адміністративних одиниць та визначення меж їх територій у відповідності з однорідними критеріями.
Проект реформи закладає, що без змін залишиться поділ найвищого рівня, який охоплює 27 одиниць: Автономну Республіку Крим, 24 області та 2 міста з особливим статусом. Цей поділ, в принципі, не є відхиленням від регіональних структур інших великих європейських держав, хоча українські області є серед них найменш населеними.
На рівні району замість теперішніх 490 районів та 18 районів в містах планується створення 160-180 районів. Пересічна популяція району буде нараховувати біля 270 тисяч осіб.
Найсуттєвіші зміни охоплять базовий рівень територіального поділу. Замість існуючих на даний момент 30 тисяч територіальних одиниць буде утворено 1400-1450 громад, які включатимуть велике місто або кілька місцевостей.
Таким чином систему адміністративно-територіального устрою складатимуть: Громада – базовий рівень територіального устрою, утворюється з одного або декількох поселень за умови, якщо в її межах проживає, як правило, не менш, як 5000 жителів. До території громади можуть входити території поселень, поселенських утворень, міжпоселенські землі (у т.ч. рілля тощо)
Район – об’єднання громад для забезпечення реалізації спільних інтересів, має відповідну транспортну, інформаційну та іншу інфраструктуру, утворюється за умови, якщо в його межах проживає, як правило, не менш, як 70000 жителів.
За умови наявності в одній громаді хоча б одного міста, чисельність якого становить не менше 70000 жителів, такій громаді надається статус міста-району. Міста-райони не входять до складу районів, в межах якого вони знаходяться.
Регіон - об’єднання районів та міст-районів для забезпечення реалізації спільних інтересів та здійснення збалансованого розвитку територій.
За умови наявності в одній громаді хоча б одного міста, чисельність якого становить не менше 750000 жителів, такій громаді надається статус міста-регіону. Міста-регіони не входять до складу районів та регіонів, в межах яких вони знаходяться.
До регіонів належать: міста із спеціальним статусом – Київ та Севастополь; Автономна Республіка Крим; області; міста-регіони.
Важливо, що нова модель адміністративно-територіального поділу враховуватиме соціально-економічний розвиток місцевості. Відтак громади будуватимуться навколо осередку економічної активності (головного місця праці навколишнього населення). На територіях, які є менш розвинуті економічно осередком (центром) громади повинен стати головний центр надання публічних послуг( освітні, медичні, управлінсько-адміністративні).
Запропонована модель організації територій дозволяє забезпечити створення та укрупнення базових адміністративно-територіальних одиниць, а також ліквідацію на місцевому і районному рівні місцеві державні адміністрації із передачею їх функцій органам місцевого самоврядування. Крім того, фінансова і бюджетна автономії територіальних одиниць сприятимуть отриманню громадянами максимальної кількості якісних управлінських послуг.
5. Система надання управлінських послуг
Результатом утворення однорідної трьохступінчастої системи територіальних одиниць має бути впровадження нової ефективної та збалансованої системи управління. Основними принципами є децентралізація та самостійність самоврядних одиниць. Передбачається, що на первинному рівні (громада) єдиним законодавчим органом буде рада, а виконавчу владу реалізовуватиме виконавчий комітет, на чолі якого повинен стояти обраний в загальних виборах війт/бургомістр.
Абсолютно відмінну від громади конструкцію повинна мати публічна влада на двох інших рівнях. В юридичному описі першого етапу реформи закладаються відносно невеликі зміни, які представляють лише коректування відносно існуючого на сьогодні правового статусу. Самоврядні влади на цих рівнях повинні складатись виключно з законодавчого органу – обраних районних та регіональних рад, з обмеженими компетенціями та виконавчою владою, яка здійснюється через урядову адміністрацію.
До виключних повноважень місцевих рад за проектом адміністративної реформи відноситься: затвердження структури виконавчого органу ради, затвердження бюджетів, обрання посадових осіб виконавчого органу ради та складу контрольних органів, оцінка діяльності виконавчого органу ради.
6. Система фінансування адміністративно-територіальних одиниць
Адміністративна реформа передбачає зміну системи фінансування, особливо це стосується первинного рівня територіального устрою. Згідно проекту адміністративної реформи передбачається зміна участі громад в податку з доходів фізичних осіб. Сільські бюджети повинні бути ліквідовані, всі громади повинні мати однакову схему формування бюджетів, аналогічну тому, як це має місце у випадку міст обласного значення.
В залежності від політичних можливостей планується впровадження податку на нерухомість, який повинен зміцнити фінансові можливості громади. на рівні районів частина податку від фізичних осіб буде розподілятись відповідно до рівня видатків цього рівня. Забезпечено поділ бюджету на фінансування поточних та інвестиційних видатків. Однак незрозуміло, у відповідності з якими принципами таке фінансування повинно здійснюватись у сфері інвестиційних видатків, закладаючи стосовно поточних видатків, що фінансування поточних завдань після реформи повинно бути таке саме, як і перед реформою.
Основою фінансування самоврядування буде система трансферів з бюджету держави, яка базуватиметься на об’єктивних алгоритмах фінансування завдань на публічні послуги та окреме фінансування завдань розвитку у вигляді інвестиційного бюджету. Фінансування базового рівня повинно мати місце з огляду на обмежені власні доходи і трансфери з центрального рівня безпосередньо до бюджету одиниці територіального самоврядування без використання посередніх рівнів державної адміністрації для реалізації цих трансферів.
7. Впровадження адміністративно-територіальної реформи
Впровадження адміністративної реформи планується у декілька етапів. Відповідно у «Концепції реформи адміністративно-територіального устрою в Україні» (за травень 2008 р.) передбачено п’ять етапів.
Перший етап – підготовчий (концепція, проекти нормативних актів, моделі адміністративно-територіальних одиниць).
Другий етап - це створення правової бази реформи (політичне порозуміння, прийняття правових актів, рекламна кампанія).
Третій етап – творення громад (в тому числі проведення виборів до рад та передача повноважень);
Четвертий етап - Творення районів (в тому числі вибори до рад та реорганізація районних державних адміністрацій).
П’ятий останній етап передбачає розширення повноважень територіального самоврядування регіонального рівня (в тому числі прийняття змін в Конституції України).
8. Основні проблеми адміністративно-територіальної реформи.
Важливою викликом пов’язаним з реформою є проблеми, які стосуються її впровадження. Чи не найпершою проблемою, пов’язаною з реалізацією адміністративної реформи є те, що більшість як звичайних громадян, так і службовців не особливо прагнуть будь-яких змін у своєму найближчому оточенні.
Крім того, поетапність впровадження реформи, тривала законодавча тяганина та подолання психологічно-ментального бар’єру місцевих жителів може значною мірою розтягнути процес впровадження адміністративно-територіальної реформи.
Не можливо оминути своєю увагою систему поділу повноважень між державною адміністрацією та місцевим самоврядуванням на різних рівнях територіального поділу, а саме відсутність чіткого розподілу повноважень. По при доволі широку децентралізацію місцеве самоврядування таки залишається позбавленим свободи у виробленні власної суверенної політики розвитку та в розпорядженні власним комунальним майном. Крім того, місцеві громади таки позбавлені власних, великих і достатньо стабільних джерел доходів і залишаються залежними від бюджетного дотування.
Все це може привести як до подвійності компетенції між самоврядуванням та державною адміністрацією, або ж до “компетенційної діри”, яка веде до оминання вирішення важливих справ і проблем, запізнення та невирішення справ громадян.
Не менш важливою проблемою адміністративно-територіальної реформи є дуже обережний підхід до майбутнього фінансування територіального управління. Відтак потребує доопрацювання Бюджетний і Податковий кодекси України.
Ще однією структурною проблемою є включення в територіальний поділ великих міст, оскільки в результаті процесів урбанізації функціональна площа міста на загал виходить далеко поза його адміністративні межі. Європейська практика свідчить, що раціональність територіального поділу значною мірою визначається раціональним територіальним охопленням виконуваних публічних послуг або простору планування економіки, транспортної мережі, охорони середовища і т.д.
Особливим питанням є існуюча невідповідність стосовно вписування великих міст в територіальний поділ вищих рівнів, тобто існування міст виділених з області. Планована реформа зберігає їх особливий статус, як можна здогадатись, частково з огляду на юридичний (конституційний) аспект, частково на політичний.
9. Рекомендації по реалізації адміністративно-територіальної реформи на основі пропозицій експертів
1. Впровадження територіального самоврядування на місцевому рівні повинно опиратися на принципи реальної автономії його діяльності стосовно державної адміністрації (автономія устрою, компетенційна і фінансова автономія)
2. Адміністративно-територіальна реформа повинна бути спрямована в першу чергу на задоволення потреб громади з метою покращення рівня їх життя та якісного надання управлінських послуг, а не просто зруйнування усталеної системи органів влади.
3. Інституалізація делегування державній адміністрації завдань територіального самоврядування повинна бути ліквідована як така, що суперечить ідеї самоврядування.
4. Слід підтримувати активність та співучасть мешканців в управлінні місцевими справами, зберігаючи водночас інтегрованість громад як базових адміністративних одиниць.
5. Необхідний нагляд та контроль за діяльністю територіального самоврядування, особливо що стосується системи фінансового управління. Адміністративна реформа вимагає одночасного проведення і бюджетної реформи, яка б передбачила створення реальних механізмів формування місцевих бюджетів. Громада також повинна бути зацікавленою в залученні інвестицій та успішній роботі підприємств і організацій, які знаходяться на її території
6. Реформа повинна бути впроваджена за допомогою цілісної системи законів, аби не залишитися половинчастою. Крім того, вона повинна базуватися на комплексній роботі професійних юристів, які спеціалізуються на адміністративному праві та обізнані з іноземним досвідом проведення схожих реформ.
7. Вибори до місцевих органів влади повинні проходити або на мажоритарній основі, або на основі відкритих списків.
8. Подолання корупції шляхом запровадження більш жорсткої кримінальної відповідальності державних службовців за діяння, які мають ознаки злочину. Збільшення розмірів заробітної платні державного службовця при одночасному посиленню його відповідальності.
9. При проведенні адміністративно-територіальної реформи слід врахувати, що на території України є дотаційні райони в які рішенням уряду на підставі Закону України «Про інвестиційну діяльність» від 18.09.1991 року № 1560-ХІІ мають бути направлені інвестиції для розвитку галузей економіки, що притаманна лише цим районам.
10. Реформа повинна проводитися комплексно і відповідати в першу чергу інтересам місцевої громади.
Джерело:
Балуцька Л., Романюк А. та ін. Перспективи політичної реформи в Україні у контексті президентських виборів 2010 року. – Львів: ЦПД, 2009. – С.32-42.